Aproximaciones y Balance sobre la Efectividad del Control Parlamentario al Gobernante de Turno en el Perú
| Autor | Eloy Espinosa-Saldaña Barrera |
| Cargo | Catedrático de Derecho Constitucional de las Universidades Pontificia Católica del Perú y Nacional Mayor de San Marcos e Inca Garcilaso de la Vega |
Si bien los elementos centrales del constitucionalismo (limitación del poder, tutela de derechos fundamentales, supremacía de la Constitución) siguen siendo los mismos desde la consolidación de esta singular forma de buscar encuadrar jurídicamente el ejercicio del poder político en una sociedad determinada, lo cierto es que los múltiples cambios de toda índole ocurridos a nivel mundial han obligado o vienen obligando a replantear los parámetros dentro de los cuales se plasman estos principios. Ello se hace particularmente evidente en la necesidad de repensar las pautas a emplearse para evitar la concentración del poder político en alguna de las instituciones que configuran el aparato estatal, y muy especialmente en los gobiernos de turno.
Esta preocupación, hoy universal, toma en América latina una connotación muy particular, ya que en pocos casos como el latinoamericano el proceso actualmente mundial de fortalecimiento de las atribuciones gubernamentales y aparente pérdida de relevancia de los Parlamentos o Congresos encontró un escenario tan peligrosamente proclive a estos fenómenos, y, lo que es más grave, a manifestaciones incontroladas y abusivas de los mismos. Y es que, muy a despecho pues de los esfuerzos democratizadores iniciados en nuestro subcontinente a fines de los años setenta, resulta innegable como hasta hoy los sistemas de gobierno previstos en nuestros diferentes países, sistemas inscritos dentro del llamado presidencialismo latinoamericano y su gran cantidad de matices1, propician, con sus más y sus menos, la consolidación de un contexto institucionalmente débil, vulnerable y con fuertes limitaciones, ya no solamente para hacer frente a aspectos tradicionalmente presentes en el quehacer político y social de este lado del planeta, sino también para poder adecuarse a los cambios experimentados en los últimos años en todo el orbe.
Ello ha llevado a algunos incluso a preguntarse si es conveniente mantener el sistema de gobierno hoy vigente en nuestros países (Linz, Valenzuela y un largo etcétera2), y a la mayoría, a por lo menos reclamar un replanteamiento de nuestro presidencialismo, por usar terminología acuñada por el constitucionalista mexicano Diego Valadés3. En uno u otro caso, preocupación central que ha buscado plasmarse es la de un redimensionamiento del rol y atribuciones otorgadas a los Congresos, dejando progresivamente de ponerse énfasis en su labor legisferante para incidir mayormente en el fortalecimiento de sus funciones de representación y control.
Es en este último aspecto, el del fortalecimiento de las funciones de control de los Congresos latinoamericanos, y sobre todo, de sus mecanismos contralores de labor de los gobiernos de turno, en el que queremos centrar nuestra atención. Una siquiera muy somera revisión de lo incluido o discutido en los procesos de reforma constitucional más recientemente vividos en nuestros países rápidamente nos permite apreciar cómo existe una reiterada tendencia a querer fortalecer y diversificar las diversas posibilidades de control de los congresistas sobre los gobernantes, recurriendo inclusive muchas veces a recoger instrumentos de control propios del parlamentarismo, aún cuando extraidos de su contexto original. Con ello se piensa haber encontrado un eficaz neutralizador de aquello que habitualmente ha sido una de las principales trabas para la democratización de nuestros países: el desmesurado poder gubernamental, y principalmente, el de los diferentes Presidentes de la República.
Sin embargo, justo es señalar que ésta es una estrategia cuya pertinencia y eficacia habría que analizar con mucho cuidado, pues casos como el peruano -país precursor en la incorporación de múltiples mecanismos de control de los Congresos sobre los gobiernosnos demuestran cómo la abundancia de instrumentos de control no es necesariamente garantía de su eficacia, sino que son también factores de insoslayable relevancia la determinación del régimen político vigente en cada país, el diseño de los diversos mecanismos que se hayan implantado en aquel lugar, y la postura sobre los alcances y efectos del control parlamentario que se maneje. El objeto del presente texto será entonces el de un sintético relato y análisis de la experiencia peruana sobre el particular, la cual sin duda puede ser útil y aleccionadora para regular con mayor certeza estos temas en otros países de nuestro subcontinente.
Desde la proclamación de su independencia de 1821 hasta la actualidad, el Perú ha tenido doce textos constitucionales (los de 1823, 1826, 1828, 1834, 1839, 1856, 1860, 1867, 1920, 1933, 1979 y 1993), sin contar como tales otros documentos que en ciertos momentos de su historia cumplieron un rol similar4. La inestabilidad política aparece pues como una constante histórica de la cual muy pocas veces nos hemos podido sustraer.
Y es que habiendo llegado a nuestra vida independiente con un escenario político y social caracterizado por una evidente debilidad institucional, una falta de familiaridad con el ejercicio y disfrute de los derechos ciudadanos y gran heterogeneidad de intereses fue necesaria, como bien señaló mucho tiempo después Pareja y Paz Soldán5, inventar todo lo hasta entonces inexistente para proceder así a crear un orden nuevo. Ello explica como una vez decantado el discurso de inspiración rousseauniana que impulsaba algunos artículos del texto de 1823, rápidamente se optará por un modelo presidencial supuestamente muy similar al recogido en la Constitución que siguió a la revolución norteamericana de 1776, pero en el cual, a despecho del reconocimiento de la obligatoriedad del refrendo ministerial a los actos presidenciales6, también progresivamente se le iban reconociendo potestades al Gobierno y al Presidente de la República muchísimo mayores que aquellas que disfrutaban sus pares estadounidenses. La propuesta presidencial original estaba entonces distorsionada y manipulada a favor de las apetencias e intereses de los diversos grupos de poder y sus caudillos. El llamado presidencialismo latinoamericano en el Perú entonces ya había nacido.
Las luchas por el control del poder entre los caudillos que condujeron al proceso independentista recién se zanjaron hacia 1828, año en el cual se aprueba un texto constitucional más bien moderado al que Manuel Vicente Villarán -uno de los juristas peruanos más notables del siglo veintedenominó "la madre de todas nuestras constituciones", justo homenaje a la significativa impronta que tuvo y tiene en el constitucionalismo peruano la Constitución a la cual acabamos de hacer referencia. Sin embargo, de allí en adelante, y sobre todo durante el segundo tercio del siglo XIX, el quehacer político se vio jaloneado por el debate ideológico entre conservadores y liberales. Los primeros, promotores del statu quo ante y fervientes favorecedores del aumento de las atribuciones presidenciales; los segundos, más tendientes a apoyar medidas que de alguna manera controlen el abuso del Presidente, pero -y esto es necesario decirlo- sin que ello en ningún caso signifique la eliminación de un gobierno fuerte y de una figura presidencial que retenga para sí el ejercicio de importantes potestades.
La aspiración de contar con un gobierno fuerte fue también una constante del constitucionalismo en aquellas épocas en las cuales la disputa entre liberales y conservadores ya había desaparecido, dejando paso primero al auge del Partido Civilista y después al surgimiento y caída de la llamada República Aristocrática, ubicada entre fines del siglo diecinueve e inicios del veinte. Ha sido también una idea recurrente en las constituciones peruanas vigentes a lo largo del siglo veinte que acaba de concluir. Sin embargo, y junto a esta línea de pensamiento y acción, persistentemente se ha mantenido la intención de limitar los posibles excesos en la actuación presidencial, postura en la cual pronto la preocupación de los liberales del siglo pasado será acogida por otras fuerzas políticas y sociales de épocas posteriores, fuerzas políticas cuya posición ideológica no siempre coincidió con las de quienes en un primer momento plantearon este tipo de requerimientos.
Es en este contexto en el cual debe entenderse la incorporación dentro del ordenamiento jurídico peruano de figuras como la de la interpelación y censura a los ministros7, a quienes no solamente se les denomina Gabinete sino que además se organizan en Consejo de Ministros, Consejo al cual en algunos temas incluso llegó a reconocérsele voto deliberativo8. Por otro lado, y yendo ahora a las posibilidades de control interior del mismo Gobierno, a la cabeza de este Consejo de Ministros se colocó un Presidente, al cual habitualmente también se llamó Primer o Primer Ministro, funcionario a quien se le reconocía una serie de atribuciones que teóricamente le haría gozar de un peso específico propio, distinto al Presidente de la República9. A lo expuesto habría que añadir cómo la Constitución de 1933 introduce la figura de la cuestión de confianza, y el texto actualmente vigente en el Perú, el de 1993, incorpora una...
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