Derecho Público Chileno, y los Principios de Legalidad Administrativa y de Juridicidad - Derecho Administrativo. 120 Años de Cátedra - Libros y Revistas - VLEX 350472606

Derecho Público Chileno, y los Principios de Legalidad Administrativa y de Juridicidad

AutorClaudio Moraga Klenner
Páginas277-323
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SUMARIO: 1. Prolegómeno. 2. Mosaico de pronunciamientos doctrinarios. 3. Una
herencia constitucional. 4. El art. 160 de la Constitución de 1833 y la doctrina
nacional. A. El art. 160 reflejaría el principio de división de poderes. B. La omisión
de la doctrina de analizar en profundidad el art. 160. 5. El art. 4º de la CPE y la
doctrina nacional. 6. El principio de legalidad como parte integrante del Estado
de Derecho reconocido por las Constituciones de 1833 y 1925. 7. El principio
de legalidad administrativa en la Constitución de 1833. A. Reconocimiento
directo. B. Reconocimiento del principio de legalidad, en su vertiente de “reserva
de ley”. C. Reconocimiento del principio de legalidad, en relación con un
reconocimiento de derechos fundamentales de las personas. D. El principio de
legalidad en relación con un sistema de control jurisdiccional de la actividad
de los órganos administrativos. 8. El principio de legalidad administrativa en la
CPE. A. Reconocimiento directo. B. Reconocimiento del principio de legalidad
en su vertiente de reserva de ley. C. Reconocimiento del principio de legalidad
en relación con los derechos de las personas. D. El principio de legalidad en
relación con un sistema de control jurisdiccional de la actividad de los órganos
administrativos. 9. El principio de legalidad administrativa en la CPR. 10. El
principio de juridicidad del art. 6º CPR. 11. El inc. 1º del art. 7º: consagración de
una teoría de validez de las actuaciones de los órganos públicos. 12. El inc. 2º del
art. 7º: reforzamiento del respeto a la institucionalidad. 13. El inc. 3º del art. 7º:
la nulidad de Derecho Constitucional o, también, la nulidad administrativa.
14. Nuevo entendimiento del principio de juridicidad; por de pronto, aplicado
a la Administración del Estado. A. La antigua regla de oro del Derecho Público
chileno. B. La regla de oro del Derecho Público chileno. C. Congruencia de la
finalidad con la atribución. D. Esencialidad de las atribuciones. E. Indefinición
legislativa previa del objeto del poder decisorio del órgano público. 15. Ejercicio
personal de reordenamiento constitucional.
1. PROLEGÓMENO
Nos interesa estudiar el sentido y alcance del art. 7º de la Constitución
Política de la República (CPR), por las siguientes razones: en una
DERECHO PÚBLICO CHILENO,
Y LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD
ADMINISTRATIVA Y DE JURIDICIDAD
Mag. rer. publ. (©) Claudio Moraga Klenner
DERECHO A DMINISTR ATIVO • 120 AÑO S DE CÁTEDRA
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perspectiva histórica, sus normas han sido objeto de un sorprendente
mosaico de pronunciamientos doctrinarios que han ido desde sos-
tener que se trata del principio de separación de poderes hasta el
principio de legalidad, y luego, de juridicidad. Debe reconocerse,
no obstante, que en la actualidad prácticamente no hay discusión
de que en dicha disposición se hallaría consagrado el principio de
juridicidad y que derivaría del mismo, lo que se conoce como la regla
de oro del Derecho Público chileno: en el Derecho Público sólo puede
hacerse aquello que está expresamente autorizado. Sin embargo, de este
aspecto se presenta un segundo punto de interés, a saber, que en los
términos en que se expresa la mencionada “regla de oro”, se hace
difícil ligarla con el tenor literal del inc. 2º del art. 7º, puesto que
las palabras empleadas en esta norma parecieran hacer referencia
a una o más ideas diversas, y porque nuestra realidad jurídica tam-
bién presenta normas prohibitivas aplicables a la Administración del
Estado, lo que constituye un verdadero contrasentido.1 Por último,
el art. 7º, analizado conjuntamente con los arts. 5º y 6º de la CPR,
dejaría de manifiesto una deficiencia del constituyente en materia
de ordenamiento geográfico de las distintas ideas que se contienen
en dichas disposiciones.
2. MOSAICO DE PRONUNCIAMIENTOS DOCTRINARIOS
En el Chile de la primera mitad del siglo XIX pudo habérsele cono-
cido a aquel principio como el principio de autoridad, en que el poder
público está regulado en su ejercicio y los particulares detentan
acciones de protección de sus derechos frente a los excesos en que
puedan incurrir los órganos públicos.2
La Constitución de 1828 no contuvo ninguna norma específica
de la que pudiera derivarse de modo simple y directo el principio
1 V. gr., el art. 9º de la Ley Nº 19.702, de Presupuestos del Sector Público año
2001, prescribía en su primera parte: “Prohíbese a los órganos y servicios públicos,
la adquisición, construcción o arrendamiento de edificios para destinarlos exclusi-
vamente a casas habitación de su personal”.
2
En este sentido, Juan Egaña dirá: “La mejor constitución será aquella en que
los que administran el Estado obtienen toda la centralidad, facultades i recursos
para cumplir sus deberes, i los que obedecen, todas las garantías suficientes para
evitar los abusos del poder i la ambición de los funcionarios, sin turbar la tranqui-
lidad pública.” Originario del Examen Instructivo sobre la Constitución (de 1823), de
don Juan Egaña, citado por GALDAMES, Luis, La Evolución Constitucional de Chile,
ed. Imprenta Balcells & Co., Santiago, 1925, p. 618.
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de legalidad. No obstante, aquél era parte fundamental del orden
constitucional. Así queda de manifiesto en su parte introductoria:
“Las leyes que vais a recibir no son obra tan sólo del poder; lo son
principalmente de la razón. Cesaron para nosotros los tiempos en
que la suerte nos condenaba a la ciega obediencia de una autoridad
sin límites. Entre nosotros las leyes son pactos fundados en el libre
uso de nuestras prerrogativas. Su objeto no es tan sólo restringirlas,
exigiendo de los pueblos deberes e imponiéndoles cargas. Con mucho
más rigor tratan a los depositarios de la autoridad. Ellas les señalan
un espacio limitado, les exigen un respeto inviolable a la voluntad
de la Nación y a los derechos de los individuos; los convierten en
verdaderos servidores de la causa pública, del pueblo mismo; en
depositarios de su seguridad; en administradores de su riqueza; en
barreras ante las cuales deben detenerse todas las usurpaciones, y
todas las injusticias”. Un poco más tarde, la obra de SANTIAGO PRADO,
Principios Elementales de Derecho Administrativo Chileno, traslucirá cuáles
eran los pilares sobre los que se soportaba el principio de legalidad
en Chile a mediados del siglo XIX. Ellos contienen ideas que hasta
el día de hoy se reconocen pertenecerle:
i) Sujeción de la actividad del Gobierno a la ley del Parlamento:
“Bajo cualquier forma de gobierno, el poder ejecutivo estará casi
siempre subordinado al lejislativo, quien indirectamente señala lí-
mites a su autoridad”;3
ii) Independencia del Gobierno respecto del Congreso en
lo que concierne al cumplimiento de las funciones del primero:
“...el poder ejecutivo a cuyas manos está confiada la gestión de los
intereses comunes, debe caminar con independencia absoluta del
poder lejislativo. No es decir que la administración no reconozca
la superioridad de la lei, que no deba recibir de ella la organiza-
ción conveniente, ni haya de obedecer las reglas señaladas a su
acción, o que pueda salvar impunemente los límites trazados a su
actividad”;4 y
iii) Control de la actividad administrativa: “Todos los actos
administrativos deben estar sujetos a responsabilidad, porque toda
administración es un poder subordinado al poder constitucional
cuya voluntad ejecuta. La lei constitucional señala límites a la au-
toridad administrativa como a todos los poderes del Estado; pero
3 PRADO, Santiago, Principios Elementales de Derecho Administrativo Chileno, Im-
prenta Nacional, Calle Teatinos, Santiago, 1859, p. 19.
4 Ibídem, p. 20.Ibídem, p. 20.

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