Algunas consideraciones en torno a la expropiación
| Autor | Hugo Caldera Delgado |
| Páginas | 563-587 |
Algunas consideraciones en torno a la expropiación 1
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Las instituciones y principios de Derecho Público comenzaron a elaborarse y a evolucionar en una época en la que el Derecho Privado ya había alcanzado la plenitud de su desarrollo. Razones históricas, causadas por el advenimiento del régimen constitucional y democrático, obligaron a adaptar las instituciones y principios del derecho común a las exigencias propias del ejercicio del poder público sometido al derecho. La necesidad ineludible del Estado de actuar jurídicamente, especialmente en asuntos administrativos, contribuyó al desarrollo paulatino de un sistema jurídico que fuera idóneo para el ejercicio de las potestades públicas, con respeto de los derechos que la Constitución reconocía a las personas. La necesidad de crear un nuevo sistema jurídico tuvo sus causas en la insatisfactoria, solución resultante de la aplicación de las instituciones, reglas y principios del derecho privado a los requerimientos exigidos por la gestión de los asuntos de interés público. La diferencia de los intereses inherentes al Derecho Civil y al Derecho Público, el interés particular y el interés general, respectivamente, dejó en evidencia la necesidad, de aplicarles diferentes procedimientos o métodos, de Derecho Civil o común para los asuntos de interés privado y de Derecho Público "Administrativo" para aquellos de interés general.
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En la perspectiva histórica señalada, esto es, en la época que comienza con el advenimiento del régimen constitucional y democrático de gobierno, podemos advertir que la creación, el perfeccionamiento, la difusión y la aplicación asimilación del Derecho Administrativo ha sido, indiscutiblemente, lenta y difícil, por diversas causas. 1 Hay que señalar, también, el distinto grado de desarrollo y de asimilación experimentados por las dos ramas más importantes del Derecho Público, es decir, por el Derecho Constitucional y por el Derecho Administrativo. El primero tuvo más cultores y más desarrollo que el segundo, posiblemente debido a que el último tenía una aplicación diaria en las relaciones, múltiples, crecientes y variadas, que se producen entre las potestades de los órganos estatales o públicos y los derechos e intereses de los particulares. A esto hay que agregar la formación jurídica "privatista" predominante en la enseñanza impartida por las Facultades chilenas de Derecho, circunstancia que aún subsiste.
A pesar de los múltiples obstáculos a que tuvo que enfrentarse y a que todavía se enfrenta en Chile el desarrollo del Derecho Administrativo, es innegable el progreso evidente que él ha experimentado en los últimos años, avance que se refleja en una producción científica incomparablemente mayor que la realizada en las demás ramas del derecho, en su conjunto. Dicho progreso ha sido asimilado pronta e inteligentemente por nuestros tribunales, especialmente por las Cortes de Apelaciones y por la Corte Suprema, circunstancia que nos motiva a contribuir en la tarea de divulgación de la moderna doctrina iusadministrativista, cuya aceptación y aplicación por parte de la Administración y por los Tribunales de Justicia, ciertamente, redundará en el progreso del Estado de Derecho y, con ello, a la paz y armonía en la sociedad dentro de un clima de justicia y de convivencia civilizada. Con este propósito hemos estimado oportuno precisar algunos conceptos iusadministrativos de capital trascendencia, con ocasión de la reciente publicación de una sentencia de la Corte de Apelaciones Pedro Aguirre Cerda, en la causa caratulada "Madrid Cerda con Empresa Nacional de Semillas", de fecha 28 de julio de 1986, Rol Nº 172-85. 2
Nuestra exposición se limitará a tratar los aspectos que mayor importancia tienen con la expropiación. Examinaremos el concepto de expropiación; la naturaleza del acto jurídico que la concreta, efectivamente; la nulidad de ella a consecuencia de la desviación o del incumplimiento del fin de bien común específico que justificó el empleo de la potestad expropiatoria; y, muy brevemente, haremos algunos alcances en relación con la institución denominada "retrocesión", "reversión" o "reemption"
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de un bien expropiado, institución que no ha sido regulada por el derecho positivo chileno.
A manera de aclaración diremos que analizaremos el fallo "Madrid Cerda con Empresa Nacional de Semillas", no en lo que se refiere a su resultado final, esto es, a si él debió ser favorable o adverso a las pretensiones del demandante, sino que este comentario se enmarcará, exclusivamente, en el contenido de los considerandos de aquél en la medida en que se refieren, puntualmente, a las siguientes instituciones y conceptos: expropiación, nulidad y retrocesión. Además, nos referiremos a la idea y a los elementos integrantes del concepto de ordenamiento jurídico, dentro de cuyo contenido coexisten, armónica y articuladamente, los sistemas de Derecho Público y de Derecho Privado, circunstancia que resulta evidente si se les mira desde la perspectiva de la Constitución Política, actitud que es menos frecuente de lo que comúnmente se cree.
En el considerando 30 3 se sostiene que la expropiación "constituye un acto de autoridad" y se agrega que es considerado "por algunos estudiosos" como "una compraventa forzada para los fines de utilidad pública y, en lo que no sea opuesto a su índole especial y a las disposiciones que particularmente la rigen, deben entenderse incorporadas a ellas las prescripciones generales de los contratos y de la compraventa civil (G.T. 1915 pág. 3266 y 1911, pág. 79)". El contenido de estos considerandos precisa de varias observaciones, tendientes a evitar, en el futuro, la utilización de conceptos erróneos. Cuando se dice que la expropiación constituye un "acto de autoridad" se está utilizando un concepto que carece de base en la doctrina iusadministrativista chilena 4. La expropiación se concreta a través de un acto administrativo, que consiste en la exteriorización unilateral de competencia por parte de un órgano público administrativo en el ejercicio de potestades jurídicas administrativas. En la especie, dicho acto exterioriza la potestad expropiatoria. El acto expropiatorio es, simplemente, un acto adminis-
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trativo, acto que rechaza la distinción entre actos de autoridad y actos de gestión, por no corresponder a la realidad jurídica. El acto administrativo es siempre un acto jurídico unilateral, en consideración a que su elaboración y sus efectos provienen exclusivamente de la potestad pública de que son la expresión, no necesitando por consiguiente de un acuerdo de voluntades 5. Enseguida, el considerando 30, al igual que lo hace el 31, asimila el acto expropiatorio a una "compraventa forzada", caracterización que es errónea, defecto que en parte se explicaría por la jurisprudencia antiquísima que cita 6. La expropiación es una institución de derecho público, constitucional y administrativo, que se concreta con la dictación de un acto administrativo, emitido en ejercicio de la potestad pública expropiatoria, contenida en la Constitución Política y en la ley autorizante, y destinado a radicar una propiedad de dominio privado en el patrimonio de un órgano público, a título originario, previo el pago de la indemnización convenida con el expropiado o determinada por el juez ordinario.
La compraventa forzosa está absolutamente descartada respecto de la expropiación, la cual consiste, como hemos dicho, en la culminación de un procedimiento jurídico integralmente regulado por el Derecho Constitucional y por el Derecho Administrativo, sin que en él tenga lugar la aplicación del derecho común. El criterio de la compraventa forzosa que está en total desuso, de allí nuestra extrañeza por su utilización en la sentencia deriva de dos circunstancias históricas, que constituyen un resabio proveniente de una época remota, ya largamente superada; nos referimos, en primer lugar, al influjo que ha tenido entre nuestros civilistas el Código de Napoleón 7 y, por otra, al hecho referido en la Introducción y que consiste en que en una primera época, muy próxima al adveni-
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miento del régimen constitucional y democrático de gobierno, en que al no existir una dogmática de Derecho Público Administrativo, debió
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recurrirse, por los juristas de ese tiempo, al empleo de las instituciones, reglas y principios del Derecho Civil para solucionar los asuntos propios del Estado. El error mencionado se completa con la frase que dice que a la compraventa forzosa "deben entenderse incorporadas las prescripciones generales de los contratos y de la compraventa civil". Desde el momento en que la expropiación se concreta por medio de la dictación de un acto administrativo, esto es, por un acto jurídico unilateral, integralmente regido por el Derecho Administrativo, es obvio que está ausente, de manera absoluta, la existencia de toda convención o contrato, cuya esencia la constituye el necesario e ineludible acuerdo de voluntades, acuerdo que, por su naturaleza, es intrínsecamente opuesto a la decisión unilateral que es la característica medular de todo acto administrativo y, por ello, del acto administrativo expropiatorio. Por otra parte, al ser el acto expropiatorio la consecuencia, directa e inmediata, del ejercicio de una potestad de derecho público, la cual está regulada, integralmente, por reglas de Derecho Constitucional y Administrativo, es obvio que no es posible pretender aplicar a la expropiación las normas que regulan la compraventa civil, contrato de derecho común.
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