Los Contratos Administrativos, en especial el contrato de suministro
| Autor | Gladys Camacho Cepeda |
| Páginas | 357-391 |
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LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS, EN ESPECIAL EL CONTRATO DE SUMINISTRO
Dra. Gladys Camacho Cépeda
SUMARIO: I. Introducción. II. El entorno de la contratación administrativa en materia de suministros. III. La noción de contrato administrativo y la naturaleza administrativa del contrato de suministro. IV. Aspectos relevantes de la contratación administrativa electrónica en materia de suministros. V. Los problemas de la aplicación normativa de los contratos de suministro. VI. Conclusiones.
I. INTRODUCCIÓN
Mi contribución a esta obra colectiva, “Derecho Administrativo. 120 Años de Cátedra”, inscrita en la conmemoración de los 120 años transcurridos desde la instauración de la Cátedra de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile,1
consistirá en una reflexión de la institución contractual pública, que se ha constituido en un instrumento clave en la modernización de la gestión y consecución de los fines públicos, razón por la cual su estudio requiere especial atención en el ámbito jurídico, atendido el sitial de importancia que ocupa entre las instituciones del Derecho público chileno.
Particularmente concentraré mi análisis en la noción de contrato administrativo y su aplicación en nuestro ordenamiento jurídico a la luz de las directrices constitucionales consignadas en materia
1Con particular afecto participo en este libro. Es un buen motivo para festejar y convocar tanto a los que hoy integran la plana docente de esta desafiante disciplina como a todos los que alguna vez fueron parte activa de su desarrollo disciplinario desde la Casa de Bello. Particular reconocimiento en el marco de esta conmemoración merece Rolando Pantoja Bauzá, Profesor Titular de Derecho Administrativo, al que le ha correspondido hacerse cargo de garantizar la continuidad y la renovación generacional de la Cátedra, labor que ha sabido cumplir con la generosidad de un gran maestro.
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económica, y de las legales, reguladoras en particular de la problemática del contrato de suministro, que ha reverdecido últimamente en nuestro medio con motivo de la aprobación de la Ley Nº 19.886 de Bases de los Contratos Administrativos de Suministros y de Prestación de Servicios.
Una de las cuestiones que más destacan en esta nueva ley es, precisamente, el establecimiento de un mercado electrónico de compras públicas, que se ha desarrollado y difundido ampliamente con el impulso no sólo de sus mandatos, sino por la contribución que ha hecho a la moderna organización de la Dirección de Compras y Contratación Pública, así como al estímulo que ha dado a la activa vigilancia del cumplimiento de esas normas básicas por parte de la Contraloría General de la República.
II. EL ENTORNO DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA DE SUMINISTROS
Desde una amplia perspectiva ha de situarse el estudio de los contratos de suministro al día de hoy en el contexto del Gobierno Electrónico, que es una exitosa política pública impulsada desde el año 2001 por el Gobierno de Chile y que ha conllevado distintas iniciativas y proyectos orientados a concretarla.22Si bien con fecha 11 de mayo de 2001 se dictó un instructivo presidencial sobre gobierno electrónico que lo configuró como política de Estado orientada a obtener importantes objetivos tanto desde la perspectiva de la gestión pública como de la participación ciudadana, los antecedentes del gobierno electrónico, en Chile, se remontan a 1991. En ese año, durante el gobierno de Patricio Aylwin, se creó el Grupo Informático del Ministerio del Interior, que elaboró un diagnóstico de la presencia de la tecnología en el sector público. Seguidamente, en 1994, durante la presidencia de Eduardo Frei Ruiz-Tagle, se creó el Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública del Estado, que se dedicó a masificar la aplicación de la tecnología en el sector público, confeccionando un Plan Informático General. En 1998, se creó la Comisión Nacional para las Nuevas Tecnologías de Información y Comunicación, cuya misión fue hacer análisis prospectivos sobre el desarrollo de las tecnologías de información en Chile, y a partir de ellos, elaborar una propuesta para potenciar su difusión, lo que finalmente se plasmó en: la regulación del documento electrónico y la firma digital; la implementación de una red que interconectó ministerios, servicios y organismos públicos, y la puesta en marcha del sistema de información de compras y contrataciones del Estado (más conocido por el nombre de ChileCompra). En la administración de Ricardo Lagos, el avance fue significativo y en el 2001, a través de los instructivos de la Presidencia de la República se establecieron tres ámbitos de desarrollo en materia del gobierno electrónico: atención al ciudadano, buen gobierno y transparencia y participación ciudadana.
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Entre las medidas legislativas aprobadas sobre esta materia destacan la Ley Nº 19.799, sobre documentos electrónicos, firma electrónica y certificación de dicha firma, del 2002, y su reglamento, aprobado por DS Nº 181, de 17 de agosto de 2002, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, y la Ley Nº 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, de 2003, más conocida como Ley de Compras Públicas, la que se debe analizar en conjunto con su Reglamento, aprobado por DS Nº 250 de 24 de septiembre de 2004, de Ministerio de Hacienda.3Estas medidas legislativas gubernativas se han producido en un entorno caracterizado por el empleo intensivo de las nuevas tecnologías de la comunicación, tendencia a la que la Administración no sólo no se ha sustraído, sino que ha adherido entusiastamente
Como consecuencia de la negociación con los privados, se logró consensuar la Agenda Digital, que se constituyó en el principal proyecto de ese gobierno en esta área, cuyos objetivos fueron: incrementar la competitividad y eficiencia así como la igualdad de oportunidades, calidad de vida, transparencia, privacidad y seguridad, por medio del uso de las tecnologías digitales. Entre los logros de la Agenda Digital en el ámbito público destacan el sitio Trámite Fácil, que entrega información de
1.536 trámites, 227 de los cuales se pueden realizar a través de Internet; el sitio del Servicio de Impuestos Internos que también da la posibilidad de hacer relevantes gestiones en línea, como declaraciones de renta, emisión de boletas y facturas electrónicas, la declaración y pago electrónico del IVA; y el sitio del Registro Civil e Identificación, que permite obtener certificados electrónicos. En el gobierno actual de la Presidenta Bachelet, se ha aprobado el Instructivo Presidencial de 2 de febrero de 2007, que crea el Comité de Ministros para el desarrollo digital, situando en el máximo nivel administrativo la responsabilidad de maximizar el impacto económico y social de la inversión pública en las tecnologías de la información. Este Comité deberá evaluar la Agenda Digital 2.0 (2007-2010), coordinar el diseño y sancionar la primera Política de las Tecnologías de la Información de Chile (PTIC) y diseñar y consensuar un Plan Estratégico Nacional en Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (PENTIC). Vid. Gobierno Electrónico en www.congreso.cl (consulta 12 de marzo de 2008).
3Otras medidas vinculadas al gobierno electrónico aprobadas por Decreto Supremo están constituidas por: el D.S. Nº 83, de 12 de enero de 2005, del Minis-terio Secretaría General de la Presidencia, que aprueba norma técnica para los órganos de la administración del Estado sobre seguridad y confidencialidad de los documentos electrónicos; el D.S. Nº 77, de 23 de diciembre de 2004, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueba norma técnica sobre eficiencia de las comunicaciones electrónicas entre órganos de la administración del Estado, y entre éstos y los ciudadanos; el D.S. Nº 32, de 24 de junio de 2003, del Ministerio de Economía, que crea premio a los mejores sitios web del gobierno de Chile; y el D.S. Nº 799, de 11 de noviembre de 2000, del Ministerio de Justicia, Reglamento del registro de bancos de datos personales a cargo de organismos públicos.
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a ella, reconociéndola como una oportunidad para mejorar en el cumplimiento de su misión servicial en beneficio del interés general que le corresponde atender.
En este renovado ambiente administrativo se han venido desarrollando diversos proyectos tecnológicos orientados a la mejora de la gestión gubernamental, destacando en este campo algunos servicios que han demostrado un indiscutible liderazgo, como ocurre con el Servicio de Impuestos Internos, el de Registro Civil e Identificación y la Dirección de Compras y Contratación Pública.
El uso de las nuevas tecnologías ha producido un cambio sustancial en la forma como se relacionan los ciudadanos con la Administración, lo que ha producido diversos efectos positivos en la mejoría del funcionamiento de los servicios; en la fluidez de las informaciones que se ofrecen a los ciudadanos; en la eficiencia y eficacia de la gestión pública, y en el incremento de la transparencia del sector y de la participación ciudadana.
Sin embargo, el tema no está exento de dificultades, puesto que no puede obviarse la adopción de ciertas cautelas con la finalidad de que las nuevas tecnologías telemáticas e informáticas se ajusten a lo objetivos perseguidos y no produzcan efectos adversos que pueden afectar la debida protección de los derechos fundamentales garantizados constitucionalmente.
Respecto de los contratos de suministro, en paralelo a la nueva ley que rige desde el 29 de agosto de 2003, y la normativa reglamentaria vigente desde el 24 de octubre de 2004, se ha impulsado el portal de compras públicas ChileCompra, que ha producido un...
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