Control Político de la Cámara de Diputados en la Reforma Constitucional
| Autor | Francisco Zúñiga Urbina |
| Cargo | Profesor de Derecho Constitucional, Universidad Central |
En el contexto del proyecto de reforma constitucional en actual trámite en el Senado se nos convoca a comentar acerca de los instrumentos o institutos de control político de la Cámara de Diputados que tienen por finalidad fortalecer la impropiamente denominada "potestad fiscalizadora" de dicha corporación. La doctrina nacional aborda de modo completo la configuración de nuestro Congreso Nacional y sus funciones, pero está ausente el estudio monográfico de la mencionada "potestad fiscalizadora"1 2.
Por otra parte resulta obligada una precisión metodológica consistente en que el estudio de la "potestad fiscalizadora" o mejor dicho de control político de la Cámara de Diputados debe integrarse a la teoría del Gobierno y en particular de los regímenes políticos 3.
En otro lugar hemos abordado el control político parlamentario y los instrumentos de control, inspección y cognición que poseen las cámaras frente al Gobierno, en particular comisiones investigadoras o encuesta4 e interpelaciones5.
Los referidos instrumentos de control político, de suyo plurisignificativos y multidimensionales, requieren también como precisión metodológica definir la función de control político en el contexto del régimen político presidencial y en el Estado de partidos, tarea que acometemos en este trabajo. En efecto el control político parlamentario responde conceptualmente, a dos paradigmas: control sanción o autorización y control cognición e inspección; el primero asociado a la responsabilidad política directa y el segundo a la responsabilidad política indirecta y a la formación de la opinión pública.
Por último, el reforzamiento de la "potestad fiscalizadora", por la vía de implantar comisiones investigadoras e interpelaciones en el cuadro de instrumentos de control político no es nuevo en nuestra historia constitucional, a pesar del peso que la historia y las instituciones tienen en nuestro país. En particular, un tópico en la doctrina constitucional del siglo XIX que se proyecta hasta el día de hoy es que la República presidencialista es inconciliable con el reforzamiento de las potestades de las Cámaras, ya que el "parlamentarismo" es una semilla que germina sólo en las monarquías (Bañados Espinosa, Hostos) o en estados afincados en la tradición del principio monárquico. En cambio, la República sólo es compatible con un régimen presidencial6. La historia constitucional de los siglos XIX y XX nos demuestra que los tópicos de la cultura jurídico-público e instituciones, si bien representan un peso en el presente y el porvenir institucional, no constituyen una definición cerrada acerca del régimen político y tipo de Gobierno.7
Finalmente, sólo cabe destacar que un estudio preliminar sobre los instrumentos o institutos de control político parlamentario nos pone en evidencia, por una parte, el déficit de racionalización que la reforma constitucional conlleva el establecer comisiones investigadoras e interpelaciones, como ocurre v. gr al definir estos institutos y los ámbitos de normación legal y reglamentaria de éstos, y por otra parte confusiones conceptuales que ligan el control político a la responsabilidad política, lo que es contradictorio con el régimen presidencialista imperante.
Antes de recoger una definición del presidencialismo cabe definir los conceptos de forma del Estado y de Gobierno, y del molde clásico: el "régimen presidencial". Con G. De Vergottini por "forma del Estado" entendemos "el conjunto de elementos que caracterizan globalmente, a un ordenamiento referido particularmente a finalidades planteadas como objetivos de acción de los órganos constitucionales" y por "forma de Gobierno" entendemos "el complejo de instrumentos que se articulan para conseguir finalidades estatales y por lo tanto, los elementos que miran a la titularidad y ejercicio de las funciones soberanas atribuidas a los órganos constitucionales"8. En cuanto al "régimen presidencial", (tal denominación fue usada por W. Bagehot en The English Constitution) designa el tipo de Gobierno (y régimen político) de Estados Unidos en que la Presidencia "ocupa un lugar vital y básico entre las instituciones públicas a nivel nacional" (R.E. Neustadt), en que el poder presidencial es un "poder de persuadir", no obstante su diversidad de "poderes formales".
El "régimen presidencial" en que el Presidente "reina y gobierna a la vez" es un producto de la Constitución de 1787, de los precedente y de la práctica moderna; siendo las "ventajas" de éste las siguientes: "La primera es la seguridad de su inamovilidad durante un período de cuatro, años, sólo amenazada por un voto de acusación (impeachment) del Congreso, procedimiento incómodo que sólo se intentó (hasta la destitución de Nixon) una vez en 1867. La segunda, la elección popular indirecta por medio de un colegio electoral. La tercera, la jefatura de las fuerzas armadas y la dirección de la diplomacia, prerrogativas tradicionalmente reales, concedidas a la presidencia por los antiguos súbditos británicos. La cuarta, una serie de derechos y deberes específicos relativos a la dirección de la Administración Pública, el más importante de los cuales es el derecho de nombrar jefes de Departamento y el deber de "cuidar de que las leyes sean fielmente cumplidas". La quinta, una prerrogativa limitada sobre la legislación: el poder del veto cualificado y el derecho de recomendación (...). "Pero la Constitución, que establecía las bases de la presidencia, establecía como principio básico el que sus privilegios estuviesen contrarrestados por los de otras instituciones nacionales, y en especial el Congreso" (separación de poderes). "La Constitución garantizaba a una o más cámaras la participación en todas las vertientes del poder presidencial. El mando de la defensa estaba limitado por el hecho de que los contingentes y los fondos de las fuerzas armadas, dependían de la decisión del Congreso, que se reservaba el derecho de declarar la guerra. El mando de la diplomacia estaba limitado por el hecho de que el Senado se reservaba el derecho de su "poder y aprobación" a los tratados. El mando de la administración estaba severamente limitado por el hecho de que la moneda, la autoridad y la estructura departamental estaban sujetas a una legislación específica y las personas nombradas por el presidente sometidas a la confirmación del Senado. En materia legislativa, el Congreso era la instancia suprema, limitada únicamente por el veto presidencial, que, a su vez, estaba sujeto al voto en contra de los tercios de las dos Cámaras"9 . En suma, el "régimen presidencial" descansa en un principio-dogma de "separación rígida" de poderes (Duverger), combinación de "democracia y poder personal" con un sistema "bipartidista".
El "régimen presidencial" de América del Norte encuentra en América latina su copia superlativa: el presidencialismo caracterizado por la preponderancia o predominio del Ejecutivo (Lambert). La exaltación del "poder personal" es producto de una continuidad histórica; en palabras de Duverger: "al cacique indio sucedió el conquistador español; el Virrey, encarnaba, él solo, la totalidad del poder"10. El presidencialismo cuenta con análogas instituciones que los Estados Unidos, pero el Presidente consigue una preponderancia hegemónica. Con agudeza Jacques Lambert en su clásico libro América Latina observa que: "el vicio inherente al régimen de preponderancia presidencialista en la América Latina, no es, como se afirma con frecuencia, su aptitud para engendrar dictaduras puesto que éstas se producen del mismo modo, y quizás con mayor facilidad, con otros regímenes, sino la de prestarse a disimular las dictaduras bajo formas constitucionales, hasta tal punto que, el dictador, que puede conservar su buena conciencia, no se ve obligado a violarlas abiertamente"(...)". La garantía de la democracia en este tipo de régimen se encuentra en el carácter temporal del mandato presidencial. Así "como puede advertirse que los constituyentes latinoamericanos se esfuerzan mucho menos en limitar los poderes del Presidente, cuya extensión consideran que no carece de ventajas, que por asegurarse el carácter temporal, multiplicando las precauciones contra las tentativas del Presidente de perpetuarse en el poder, asegurando su reelección o la de algunos de sus testaferros (continuismo)"11.
Ciertamente la concentración de poder público en la institución presidencial ha tenido como consecuencia la anulación o menoscabo de la democracia pluralista y de las libertades públicas. La preponderancia se ejerce a través de factores institucionales o funcionales (A. Lago Carballo); a saber: a) iniciativa legislativa del Presidente de la República; b) el veto presidencial suspensivo y parcial; c) facultades legislativas del Presidente en especial el instituto de la delegación de facultades legislativas; d) intervención federal, que correspondiendo por regla al Parlamento, es el Presidente quien toma la iniciativa de su disposición; e) facultades extraordinarias, tanto en el campo del estado de necesidad constitucional como la "emergencia económica", que conlleva la existencia de poderes de excepción y f) un poder judicial subordinado ante la injerencia del Poder Ejecutivo. Para corregir el predominio presidencial se han introducido "mecanismos anticaudillistas" (Valencia)12: restricción del mandato presidencial fijo sin reelección (con su paradigma mexicano peligrosamente suprimido en Perú y Argentina), descripción de sus facultades o atribuciones, incorporación de matices parlamentarios como el mayor control político...
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