Los Decretos con Fuerza de Ley en la Constitución de 1980
| Autor | Hernán Molina Guaita |
| Cargo | Profesor de la Universidad de Concepción |
Históricamente la función legislativa quedó radicada en el Parlamento. Y es en la Constitución de Inglaterra, predominantemente consuetudinaria, en la que se inspira Montesquieu para la elaboración de su clásica teoría de la separación de poderes, que con las adaptaciones del caso, sirve de apoyo a los Estados de Derecho de hoy.
Uno de los principios estructurantes de la democracia constitucional es el de Montesquieu, hoy más técnicamente denominado de la separación orgánica de funciones, que puede caracterizarse como aquel en que el único poder estatal se manifiesta a través de distintas funciones que se distribuyen de modo normal y prevalente, aunque no exclusiva, entre diferentes órganos estatales, independientes unos de otros, pero con las excepciones debidas que permitan una adecuada coordinación mutua.
Concebido aquel principio en forma flexible, es posible entonces que el Parlamento habilite por un breve plazo al Gobierno para que éste ejerza potestades legislativas en materias precisas, por tiempo determinado y sujeto a control.
Sin embargo, en casos de estado de necesidad y urgencia, de amenazas graves e inmediatas para la seguridad del Estado, la Constitución puede radicar directamente la potestad legislativa en el Gobierno, no existiendo habilitación del Parlamento. Si hay intervención del Parlamento, será con posterioridad a la entrada en vigencia de la legislación dictada por el Gobierno.
En estos casos, la habilitación constitucional puede ser más o menos amplia, y llegar en el extremo, a plenos poderes.
La habilitación de plenos poderes lo constituye el art. 16 de la Constitución Francesa de 1958, precepto propugnado por el general De Gaulle, en que el Presidente de la República previa consulta con los Presidentes de las Asambleas y del Consejo Constitucional puede poner en vigor esos plenos poderes, cuando las instituciones de la República, la independencia de la Nación, la integridad de su territorio o la ejecución de sus compromisos internacionales, se encuentren amenazados de una manera grave e inmediata, puede tomar las medidas que tales circunstancias exijan, inspiradas por el deseo de asegurar a los poderes constitucionales, en el menor plazo posible, los medios para cumplir su misión1.
Si bien el art. 16 citado, no menciona la función legislativa, no cabe duda que ella queda comprendida. Expresa Duverger: "Los poderes del Presidente de la República son así prácticamente ilimitados en razón del carácter vago de la fórmula empleada"2. André Hauriou llama dictadura temporal en período de urgencia al estado de excepción que surge del art. 16 3. Y agrega: "El recurso al artículo 16 implica la fusión momentánea y parcial de la ley y el reglamento, dado que el Presidente de la República tiene la facultad de adoptar por vía reglamentaria todas cuantas medidas considere necesarias para, en los plazos más breves posibles, asegurar a los poderes públicos constitucionales, los medios de cumplir su misión4.
Un ejemplo de la habilitación constitucional especial, lo constituye el art. 86.1 de la Constitución española de 1978 que establece: "en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-Leyes". Pero no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos y libertades de los ciudadanos, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al derecho electoral general.
Los Decretos Leyes dentro del plazo de 30 días deben ser ratificados o derogados por el Congreso de los Diputados. Si vencido el plazo tal pronunciamiento no ha ocurrido, el Decreto Ley "pierde automáticamente sus efectos" y que se retrotraen al momento mismo de su publicación (ex tunc)5.
La Constitución de 1925, con la reforma de 1970, contempló la materia en el art. 44 N° 15, en el art. 78 letra b) y el art. 78 c) inciso segundo y art. 78 inciso cuarto.
En cambio, en la Constitución de 1980 las normas que regulan esta materia son las siguientes. El art. 61 que contiene la normativa orgánica de la habilitación por ley al Presidente de la República; el art. 50 atribución 1) inciso 3 que faculta al Congreso para que en el mismo acuerdo aprobatorio de un tratado, pueda autorizar al Presidente de la República para dictar disposiciones con fuerza de ley para su cabal cumplimiento; el art. 32 N° 3 que señala como atribución especial del Presidente de la República "dictar, previa delegación de facultades del Congreso, decretos con fuerza de ley sobre materias que señala la Constitución"; el art. 82 N°3 que establece como atribución del Tribunal resolver las cuestiones que se susciten sobre la constitucionalidad de un decreto con fuerza de ley; el mismo art. 82 inciso 7 que establece quiénes pueden requerir al Tribunal Constitucional para ejercer esa competencia, en qué casos y plazos; el art. 83 inciso 2 que establece que las disposiciones que el Tribunal Constitucional "declare inconstitucionales no podrán convertirse en ley en el proyecto o decreto con fuerza de ley de que se trate"; el art. 88 incisos 2 y 3 en cuanto al trámite de toma de razón que corresponde al Contralor General de la República y los efectos que se producen en el caso de representación de un decreto con fuerza de ley.
Claramente el texto constitucional vigente, le ha dedicado a la materia un mayor desarrollo normativo.
La habilitación de potestades legislativas o autorización para dictar decretos con fuerza de ley, puede hacerse de dos formas. Primero mediante una ley. Así lo señala el art. 61 inciso cuarto: "la ley que otorgue la referida autorización señalará las materias precisas sobre las que recaerá la delegación"...
Y segundo, mediante un acuerdo aprobatorio de un tratado. En efecto, el art. 50 en su numeral 1) señala que es atribución exclusiva del Congreso aprobar o desechar los tratados internacionales que le presentare el Presidente de la República antes de su ratificación. Y en su inciso tercero indica que "en el mismo acuerdo aprobatorio de un tratado, podrá el Congreso autorizar al Presidente de la República a fin de que, durante la vigencia de aquél, dicte las disposiciones con fuerza de ley que estime necesarias para su cabal cumplimiento"...
El tratado no es ley, y el rol del Congreso es aprobarlo o rechazarlo, mediante un acuerdo. Y en el acuerdo , que tampoco es ley, se contiene la autorizacion para dictar decretos con fuerza de ley.
La autorización o habilitación al Presidente de la República regulada en el art. 61, es mediante ley.
Es una ley ordinaria o común, ya que el inciso 4 del precepto citado sólo menciona "la ley", sin ninguna calificación.
En la Carta del 25 con la reforma de 1970, era indubitable que la ley autorizante podía iniciarse por mensaje del Presidente de la República o por moción de cualquier parlamentario. Señalaba el art. 44 que "sólo en virtud de una ley se puede": "15° Autorizar al Presidente de la República para que dicte disposiciones con fuerza de ley..."
En la Carta de 1980, el art. 61 en su inciso primero dispone que "el Presidente de la República podrá solicitar autorización al Congreso Nacional para dictar disposiciones con fuerza de ley".... Es decir, el único órgano a quien el Congreso puede autorizar para ejercer facultades legislativas, es también el único mencionado en el precepto señalado para solicitar autorización al Congreso Nacional para dictar disposiciones con fuerza de ley.
El proyecto puede tener origen en cualquiera de las Cámaras. La aprobación del proyecto, tratándose de ley ordinaria es de mayoría de miembros presentes de cada Cámara, o las mayorías que sean aplicables conforme a los artículos 65 y siguientes.
En el anteproyecto de la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución se señalaba expresamente: "Dicha ley requerirá necesariamente la aprobación de la mayoría de los miembros presentes de ambas Cámaras". Sin embargo, esa norma no fue conservada ni por el Consejo de Estado ni por el texto fijado por la Junta de Gobierno.
Por tanto nada impide que se apruebe una ley autorizante conforme al mecanismo de las insistencias regulados en los artículos 67 y 68 de la Constitución.
Se le aplica las demás normas de las urgencias, del veto, sanción, promulgación y publicación de la ley.
El método seguido en la Carta de 1925 reformada en 1970, era hacer una enumeración taxativa de las materias que la ley podía autorizar al Presidente de la República para dictar decretos con fuerza ley. (art. 44 N°...
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