La democracia en el filo de la navaja: limites y posibilidades para la implementacion de una agenda de reforma urbana en Brasil.
| Autor | Rolnik, Raquel |
RESUMEN Los años '90 representaron en Brasil avances institucionales en el campo del Derecho a la Vivienda y el Derecho a la Ciudad; en el reconocimiento de los derechos de millones de habitantes de los asentamientos urbanos informales y en la participación directa de estos ciudadanos en los procesos de toma de decisiones sobre la política urbana. Estas propuestas constituyen los pilares de la Agenda de Reforma Urbana, que a partir de la creación del Ministerio de las Ciudades durante el gobierno de Lula, ingresa en el ámbito del Poder Ejecutivo federal. El artículo evalúa los límites y las posibilidades de implementación de esta agenda a través de la trayectoria de dos políticas propuestas por el Ministerio: el Consejo Nacional de las Ciudades y la Campaña por los Planes Directores Participativos; centrando su análisis en la organización del Estado en el área de desarrollo urbano en su relación con el sistema político y las características de la democracia brasileña.
PALABRAS CLAVE: planificación participativa, política urbana, democracia
ABSTRACT In Brazil the 1990s constituted years of institutional achievements in the fields of housing and urban rights, given the incorporation of the principles of the social function of cities and property, the recognition of tenure rights for slum dwellers and the direct participation of citizens in the decision making process of urban policies, within the 1988 Constitution. These proposals have become the pillars of the Urban Reform agenda which has penetrated the federal government apparatus since the creation of the Ministry of Cities under Lula's administration. The article evaluates the limits and possibilities for the implementation of this agenda through the analysis of two policies proposed by the Ministry: the National Council of Cities and the campaign for Participatory Master Plans. The approach is based on the organization of the Brazilian State in terms of urban development, the relationship with the political system and the characteristics of Brazilian democracy.
KEYWORDS: participatory planning, urban policy, democracy
Introducción
Los años 90 representaron para Brasil un período de intenso debate acerca del papel de los ciudadanos y sus organizaciones en la gestión de las ciudades, tanto en el seno de la sociedad civil como en los partidos políticos y en el gobierno. Por otro lado, estos años se caracterizaron por presentar avances institucionales en el campo del Derecho a la Vivienda y a la Ciudad, ya que se incorporó en 1988 en la nueva Constitución Nacional un capítulo de política urbana estructurado en torno a la noción de la función social de la ciudad y de la propiedad y del reconocimiento de los derechos de los millones de habitantes de los asentamientos informales urbanos del país. También se incorporaron instrumentos de participación directa de los ciudadanos en los procesos de toma de decisión sobre esta política. Estos fueron --a partir del período de la nueva constitución- los puntos centrales de la llamada agenda de reforma urbana, cuyos protagonistas han sido los movimientos populares, organizaciones no gubernamentales, sindicatos e instituciones académicas y de investigación que se asociaron en la defensa de la gestión democrática y de la promoción del derecho a la ciudad (Santos Jr., 2007, p. 297).
La década del noventa también trajo consigo los efectos de las reformas macroeconómicas de carácter liberal iniciadas a principio de los años 90 en las ciudades brasileñas, y, especialmente, en las metrópolis. Estas reformas impactaron la economía de las ciudades generando desempleo y radicalizando las asimetrías económicas y sociales ya existentes; así como sobre la capacidad de los gobiernos y actores sociales de enfrentarlas. A su vez, vinieron acompañadas de una agenda de reforma del Estado con eje en la privatización de políticas públicas, en propuestas de modernización y reducción del Estado, acompañadas de un discurso participacionista y de revalorización de la sociedad civil redefinida como tercer sector (Dagnino, Olvera y Panfichi, 2006; Telles, 2007; Ribeiro, 2004; Santos Jr. y Ribeiro, 2003).
Por último, fue también en este mismo período que se implementó progresivamente el proceso de descentralización federativa y de fortalecimiento y autonomía de los poderes locales propuestos en la Constitución de 1988, limitados tanto por las restricciones impuestas por el ajuste macroeconómico como por la alta dosis de continuidad política que tuvo el proceso de redemocratización brasileña (Avritzer, 2003; Alston, Melo, Mueller y Pereira, 2005).
A nuestro entender, la combinación particular y perversa de estos elementos, estrechamente ligada a la pesada herencia de una lógica depredadora en la gestión del territorio, concentradora y restrictiva a ciertos grupos sociales, fue la que dictó las marchas y contra-marchas de la agenda de la Reforma Urbana en el país. Si bien esta agenda no logró constituir una base con suficiente fuerza política para incidir profundamente en la dinámica estatal y en las relaciones entre la sociedad política y la sociedad civil de forma de promover la gestión de las ciudades hacia la creación de un espacio más cohesivo, incluyente y sustentable, esta sí constituyó una fuente de permanente tensión e innovación cultural introducida por los actores sociales, lo que ha ampliado desde un punto de vista territorial y político la democracia brasileña (Silva, 2004; Santos Jr., 2007).
En este artículo evaluamos los límites y posibilidades de la implementación de la agenda de la Reforma Urbana, tomando como objeto de reflexión su incorporación a la política urbana promovida por el Ministerio de las Ciudades en el ámbito del Gobierno de Lula. Este balance, aunque restringido apenas a algunos aspectos de dichas políticas, pretende contribuir a la reflexión sobre los desafíos de la política urbana en Brasil, desde el punto de vista de la frágil y vigorosa democracia brasileña.
La agenda de la Reforma Urbana y el Ministerio de las Ciudades
La creación del Ministerio de las Ciudades expresó el reconocimiento por parte del gobierno de la necesidad de constituir un ámbito en el gobierno federal, después de casi veinte años de institucionalidades erráticas y dispersas en distintos ministerios, un locus para la formulación e implementación de la política urbana (Santos Jr., 2004; Maricato, 2006). De 1964 a 1985, la política fue liderada por el Banco Nacional de Habitación (BNH). Luego de su desaparición, la tarea fue asumida por otro banco, la Caixa Económica Federal, y las políticas nacionales sectoriales de habitación, saneamiento y transporte urbano pasaron a carteras de distintos ministerios.
Para los actores vinculados al movimiento social por la Reforma Urbana, la creación del Ministerio representaba la posibilidad de avanzar hacia la democratización de la gestión urbana, teniendo a ésta como uno de los pilares institucionales de su agenda, así como la posibilidad de ampliar los espacios de democracia participativa que hasta entonces se habían experimentado, sobre todo a nivel local (Avritzer, 2003; Dagnino, Olvera y Panfichi, 2006; Melo y Rezende, 2004). La respuesta a esta demanda se dio a través de la creación de un Consejo Nacional de las Ciudades, parte integrante de la estructura ministerial y órgano central en la formulación y negociación de políticas, donde tanto sectores gubernamentales (de los tres niveles de gobierno) como los sectores de la sociedad civil (sector empresarial, sindicatos, organizaciones profesionales, ONG, instituciones académicas y de investigación, y movimientos sociales) están representados. Estos integrantes son electos a través de asambleas según sectores entre los delegados presentes en las Conferencias Nacionales (1) El proyecto inicial de construcción del Consejo se concibió como un ámbito de interacciones políticas, arena abierta donde la trama de intereses en torno a la política urbana tuviese una posibilidad de expresión y negociación; donde estuviesen representados con gran peso los principales demandantes de estas políticas -los sin techo, sin casa, habitantes de asentamientos precarios del país, además de todas las categorías profesionales responsables de la operación de la maquinaria estatal de varios niveles del gobierno, sectores empresariales y financieros, políticos, sindicales y de organizaciones técnico-profesionales y ONG del sector.
El Ministerio incorporó también en su estructura y en su política otro punto central de la agenda de la Reforma Urbana: las acciones e instrumentos para garantizar la función social de la ciudad y de la propiedad urbana -que la Constitución y el Estatuto de la Ciudad habían definido como competencias locales, dependientes de la aprobación de Planes Directores por las Cámaras Municipales. El capítulo de política urbana en la nueva Constitución del 88 requería una reglamentación, lo que se logró con la aprobación del Estatuto de la Ciudad en el 2001. El Estatuto introdujo nuevos instrumentos de gestión del suelo urbano aplicables por las municipalidades para logar el cumplimento de la función social de la ciudad y de la propiedad, y para fomentar la participación ciudadana en la gestión. Estos instrumentos, para poder ser aplicados en los municipios, exigían, de acuerdo al texto constitucional y el Estatuto, la elaboración de Planes Directores en todas las ciudades de más de 20.000 habitantes. Estos planes deberían ser aprobados por las Cámaras Municipales antes de octubre del 2006. La introducción de la obligatoriedad de elaboración de los planos directores no formaba parte de las propuestas incluidas en la enmienda popular de Reforma Urbana que fue presentada al Congreso Constituyente por una coalición de movimientos sociales y sindicatos. Ésta fue incluida en el proceso de negociación de la enmienda en el Congreso mismo. Como el Plan Director se transformó en requisito para implementar instrumentos referentes a la función social de la...
Para continuar leyendo
Solicita tu pruebaCOPYRIGHT GALE, Cengage Learning. All rights reserved.
