Derecho Administrativo Sancionador: '¿Ser o no ser? He ahí el dilema
| Autor | Cristian Román Cordero |
| Páginas | 107-141 |
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DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR: “¿SER O NO SER? HE AHÍ EL DILEMA”
Cristian Román Cordero
SUMARIO: I. Introducción. II. La elefantiasis de las potestades sancionadoras de la Administración. III. ¿Es conforme a la Constitución la atribución de potestades sancionadoras a la Administración? IV. ¿“Derecho Penal Administrativo” o “Derecho Administrativo Sancionador”? V. La influencia de los principios del Derecho Penal en el Derecho Administrativo Sancionador. VI. ¿Principios del Derecho Administrativo Sancionador en Chile? VII. Conclusiones.
I. INTRODUCCIÓN
Lo que nosotros llamamos “Derecho Administrativo Sancionador”, otros autores lo llaman “Derecho Penal Administrativo”. Pues bien, entre ambas denominaciones existen sustanciales diferencias. En efecto, mientras la primera denota una rama del Derecho autónoma y, por tanto, que se rige por sus propios principios, la segunda, una rama del Derecho Penal, en la que, por cierto, serían aplicables los principios que informan éste. De ahí que la correcta resolución del dilema: “Derecho Administrativo Sancionador: ¿Ser o no ser?”, cuestión a la que nos abocaremos en este estudio, tiene, como se aprecia, una trascendental importancia.
Pues bien, a la luz de lo antes señalado, el título del presente trabajo da cuenta de nuestra opinión sobre el particular. En efecto, estimamos que el Derecho Administrativo Sancionador es Derecho
Administrativo Sancionador. No Derecho Penal. Se trata, en conse- cuencia, de una rama autónoma del Derecho Público y específica- mente del Derecho Administrativo, que no sólo tiene por finalidad dotar de garantías al perseguido, como el Derecho Penal, sino que también, en tanto Administrativo, proteger el interés general y co-
lectivo. Y, por ello mismo, el Derecho Administrativo Sancionador se
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Don Santiago Prado, profesor y Rector del Instituto Nacional, autor de Principios elementales de Derecho Administrativo Chileno, Editorial Nacional, 1859, primera obra nacional y sudamericana de Derecho Administrativo.
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ha de regir por principios propios, lo cual es sin perjuicio que, ante la falta de contornos dogmáticos de éstos, puedan aplicarse, como pauta y cota, los principios penales, pero teniendo muy presente que en esta importación preciso es evitar el contrabando.1II. LA ELEFANTIASIS DE LAS POTESTADES SANCIONADORAS DE LA ADMINISTRACIÓN
Ya en 1859, saNtiaGo PRado, en su Principios Elementales de Derecho Administrativo Chileno, primer libro de Derecho Administrativo en Chile y Latinoamérica,2le reconocía a la Administración potestades sancionadoras, las que consideraba necesarias, sino imprescindibles, para obtener de los particulares el cumplimiento de sus deberes administrativos. Para este célebre autor dichas potestades contravenían el dogma rousseauniano de la división tripartita de poderes, y por ello su atribución sólo podía ser excepcional y limitada. En tanto excepcional, sólo la ley, y nadie más que ella, podía atribuir tales potestades, la cual, en su concepto, “delegaba” a la Administración atribuciones originalmente propias de los Tribunales de Justicia. Y en tanto limitadas, las sanciones aplicables por la Administración no podían exceder la “simple corrección o por vía de disciplina”, pues
1En este sentido: RomáN coRdeRo, Cristian, “Los principios del Derecho Administrativo Sancionador Chileno”, Revista de Derecho Público, Nº 69, I, pp. 24 ss. Nieto, Alejandro, Derecho Administrativo Sancionador, Editorial Tecnos, 3ª edición, Madrid 2002. oReNa domíNGuez, Aitor, Infracciones y Sanciones Tributarias: un Estudio Jurisprudencial, Servicio Editorial Universidad del País Vasco, Bilbao 2002. cobo olVeRa, Tomás, El Procedimiento Administrativo Sancionador Tipo, Editorial Bosch S.A. Barcelona 2001. meseGueR yebRa, Joaquín, La Tipicidad de las Infracciones en el Procedimiento Administrativo Sancionador, Editorial Bosch S.A., Barcelona 2001. PemaN GaVíN, Ignacio, El Sistema Sancionador Español. Hacia una Teoría General de las Infracciones y Sanciones Administrativas, Editorial Cedecs, Barcelona 2000. dellis, GeoRGe, Droit Pénal et Droit Administratif. La influence des principes du droit penal sur le droit administratif répressif, Libraire Générale de Droit et de Jurisprudence, París 1997. de Palma del teso, Ángeles, El principio de culpabilidad en el Derecho Administrativo Sancionador, Editorial Tecnos, Madrid 1996. meseGueR yebRa, Joaquín, La Tipicidad de las Infracciones en el Procedimiento Administrativo Sancionador, Editorial Bosch S.A., Barcelona 2001.
2Cfr. VilleGas basaVilbaso, Benjamín, Derecho Administrativo, tomo I, Tipográfica Editora Argentina, 1949, p. 49, quien ha planteado que “La primera expresión del Derecho Administrativo en América Latina corresponde a Chile. En 1859 se publicó en Santiago el libro: Principios Elementales de Derecho Administrativo Chileno, adaptados a la enseñanza del ramo en el Instituto Nacional. Esta obra se atribuye a don Santiago Prado”.
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las que la excedían, atendida su gravedad y lesividad, debían ser de resorte exclusivo y excluyente de los Tribunales de Justicia.3En concordancia con los planteamientos del profesor Santiago Prado, el Codificador Penal, en 1875, le reconoció a la Administración potestades sancionadoras, y del mismo modo, estableció que ellas debían ser excepcionales y limitadas. En efecto, las sanciones que podía aplicar la Administración no debían exceder las señaladas en su Libro III, salvo que la ley expresamente dispusiera lo contrario.4Si bien tanto la doctrina como la legislación reconocieron potestades sancionadoras a la Administración, tal como hemos visto precedentemente, algunos autores cultores del liberalismo de finales del siglo XIX cuestionaron su constitucionalidad. Así por ejemplo, don JoRGe huNeeus en su célebre La Constitución ante el Congreso, señaló que, a la luz de la Constitución, sólo el juez puede imponer penas, y no porque éstas se encuentren establecidas en una ley especial distinta al Código Penal pierden tal calidad y legitiman a una autoridad distinta a los Tribunales Ordinarios de Justicia para aplicarlas.5Sin perjuicio de la posición crítica de Huneeus, la doctrina, por regla general, reconoció la necesidad de atribuir a la Administración
3La posición del mencionado autor puede observarse en el siguiente párrafo extraído de su Principios Elementales de Derecho Administrativo: “La independencia de la administracion estaria comprometida sino tuviese ninguna potestad coercitiva o careciese absolutamente de facultades para exijir la fiel observancia de sus actos, aplicando penas pecuniarias dentro de los límites de la simple corrección o por vía de disciplina. El poder legislativo delega en la administracion esta parte de funciones propias del órden judicial, a fin de robustecer su acción i completar su existencia, reservando el conocimiento de las causas graves i de los delitos contra
la autoridad a los jueces competentes”. PRado, Santiago, Principios Elementales de Derecho Administrativo Chileno, Santiago 1859, p. 24. 4En efecto, el artículo 501 del Código Penal señaló: “En las ordenanzas mu- nicipales y en los reglamentos generales o particulares que dictare en lo sucesivo la autoridad administrativa no se establecerán mayores penas que las señaladas en este Libro, aun cuando hayan de imponerse en virtud de atribuciones gubernativas, a no ser que se determine otra cosa por leyes especiales”. 5Este autor señaló al respecto que “la facultad de aplicar penas debe ser y es constitucionalmente del resorte exclusivo del Poder Judicial”, agregando que “No se concibe cómo un hecho al cual la ley no señala pena pudiera ser delito, y cómo es posible que, señalándosela una ley especial, sólo porque ésta no tiene el nombre
o título de Código Penal, o sólo porque no forma parte de éste, ese hecho puede ser castigado por otra autoridad que los Tribunales Ordinarios de Justicia. Según este curioso sistema, el hecho prohibido y castigado por la ley era o no era delito, tomando en cuenta solamente si esa ley formaba o no parte del Código Criminal, según las palabras de nuestra Ley de Régimen Interior. ¿Es concebible absurdo semejante?”. huNeeus, Jorge, La Constitución ante el Congreso, Imprenta Cervantes, Santiago 1891, t. II, p. 234.
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potestades sancionadoras, especialmente a efectos de coaccionar a los particulares para obtener de éstos el cumplimiento a sus deberes administrativos, aunque con carácter excepcional y limitado, hasta bien avanzado el siglo XX.6Durante el siglo pasado, y especialmente en sus últimas décadas, por múltiples razones, varias leyes atribuyeron potestades sancionadoras a múltiples organismos administrativos.7Y en este sentido, el profesor aRóstica maldoNado ha señalado que “a poco andar el siglo XX, la referencia cuasi marginal que el artículo 501 hacía a las ‘leyes especiales’ abre las puertas, de par en par, a los poderes
sancionatorios administrativos, por medio de un cúmulo enorme e incoherente de preceptos legales en tal sentido”.8Del mismo modo, durante este período, y especialmente en la última década, es posible constatar reformas legales que han aumentado exponencialmente la lesividad de las sanciones que la Administración puede aplicar. Así por ejemplo, la Superintendencia de Electricidad y Combusti- bles, por una reforma legal reciente, hoy puede aplicar sanciones que pueden llegar a la multa de hasta 10.000 Unidades Tributarias
Anuales.9Estos dos fenómenos: el aumento galopante de los organismos administrativos facultados por ley para aplicar sanciones, así como el aumento...
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