Desplazamiento cotidiano de estudiantes entre comunas de Chile: evidencia y recomendaciones de política para la nueva institucionalidad de la educación pública. - Vol. 39 Núm. 116, Enero - Enero 2013 - EURE-Revista Latinoamericana de Estudios Urbanos Regionales - Libros y Revistas - VLEX 635494809

Desplazamiento cotidiano de estudiantes entre comunas de Chile: evidencia y recomendaciones de política para la nueva institucionalidad de la educación pública.

AutorDonoso-Díaz, Sebastián

RESUMEN | Una característica dominante del sistema escolar chileno es la discriminación en la oferta educativa, manifiesta en una fuerte asociación entre resultados de aprendizaje, por una parte, e ingreso y capital cultural de los hogares, por otra. Esta discriminación obliga a las familias a buscar establecimientos educacionales acordes a sus expectativas, generándose desplazamientos de estudiantes desde sus comunas de origen hacia otras localidades. A partir del análisis de la encuesta chilena de hogares del año 2006, se cuantifica este fenómeno (movilidad diaria de estudiantes), constatándose la existencia de patrones asociados a las dinámicas de poblamiento del territorio nacional: movilidad escasa en las regiones extremas, intermedia en las regiones del centro del país y alta en la Región Metropolitana de Santiago. De acuerdo con estos resultados, se discuten recomendaciones de política indispensables para incorporar la dimensión territorial en el diseño de la nueva institucionalidad de la educación pública en Chile.

PALABRAS CLAVE | movilidad, segregación, integración territorial.

ABSTRACT | A key feature of the Chilean school system is the discrimination in educational provision, showing a strong association between learning outcomes, on the one hand, and cultural capital and income of households, on the other. This discrimination forces families to seek educational institutions according to their expectations, generating mobility of students from their communities of origin to other communities. The analysis of the Chilean survey of households in 2006 allowed to quantify this phenomenon (student commuting), and demonstrated the existence of patterns associated with the dynamics of settlement of the population along the country: low mobility in the end regions, intermediate in the central regions of the country, and high in the Metropolitan Region of Santiago. According to these results, we discuss policy recommendations essential to incorporate the territorial dimension in the design of the new institutions of public education in Chile.

KEY WORDS | mobility, segregation, territorial integration.

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Antecedentes

A pesar de los discretos pero sostenidos avances que ha mostrado en la última década el sistema educativo chileno en la prueba PISA (Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes, por su sigla en inglés), dos de sus sellos distintivos se han mantenido: una importante brecha de resultados de aprendizajes con los países de mayor desarrollo, y un nivel significativo de discriminación--en términos de acceso y resultados--hacia los grupos de población tradicionalmente más excluidos de las oportunidades educativas y del trabajo.

A pesar de la complejidad de la situación señalada--y de sus efectos no solo sobre la dinámica productiva, sino también sobre la legitimidad de la convivencia democrática--, desde los años noventa los actores técnicos y políticos han sido reacios a introducir reformas de fondo en la institucionalidad educativa heredada de la dictadura, uno de los principales emblemas de la política de transformación autoritaria que se llevó a cabo durante los años ochenta en Chile (Donoso, 2006).

En el ámbito educativo, la transformación impulsada por el gobierno militar significó el paso desde un sistema de subsidio a la oferta en educación (el Estado financiaba los presupuestos históricos de los establecimientos públicos), a un modelo de subsidio a la demanda (se comienza a aplicar un subsidio por estudiante atendido). Por otro lado, se descentralizó la administración de los establecimientos públicos, pasando los aspectos administrativos y de gestión a depender del nivel local (municipalidades), mientras los aspectos técnico-pedagógicos continuaron bajo supervisión del Ministerio de Educación (Mineduc). Con esto se buscó traspasar poderes a las administraciones locales, al tiempo que se intentaba mejorar la eficiencia en el uso de los recursos mediante la competencia por estudiantes entre los establecimientos públicos (educación municipal), los establecimientos privados con subvención del Estado (educación particular subvencionada), y los establecimientos privados sin subvención (educación particular pagada) (Donoso & Schmal, 2009). Este arreglo significó el rápido y sostenido aumento de la oferta privada con subvención estatal: mientras en 1981 el 81% de la matrícula era de dependencia municipal (pública), hacia 1997 esta solo abarcaba el 56% de los estudiantes, y para el año 2006 no alcanzaba el 47%. En el mismo periodo, la matrícula particular subvencionada pasó de 13% a 49% (Mineduc, 2008).

Por otro lado, además de la baja en la participación de la educación pública en el sistema educativo chileno, desde mediados de los noventa se registra un creciente proceso de segmentación de estudiantes de acuerdo con su origen social. La falta de regulación en la selección de estudiantes por parte de las escuelas, y la existencia hasta el año 2007 de un subsidio educacional (voucher) prácticamente fijo--independiente de las condiciones de educabilidad de los estudiantes--, estimuló a los establecimientos particulares con subvención del Estado a poner barreras y filtros a la entrada de los estudiantes con mayores dificultades de aprendizaje (es decir, los más pobres y vulnerables), debido a su mayor costo. En definitiva, estos solo tienen un acceso asegurado a los establecimientos municipales (públicos). Ello implica que, en Chile, el derecho a la educación solo lo garantizan los establecimientos públicos, pese a existir un importante sector privado financiado con recursos públicos.

De este modo, la oferta de educación pública se ha convertido crecientemente en un servicio de segunda mano, desprestigiado socialmente, pero no necesariamente menos eficiente: estudios recientes muestran que sus bajos resultados comparativos no se explican en forma concluyente por una mayor eficiencia de los establecimientos privados con subvención, sino porque la educación pública recibe a una población de mayor vulnerabilidad, a la que debe ofrecer educación con un aporte estatal similar al de la educación subvencionada y en un marco institucional más restringido en términos de autonomía, uso de recursos y posibilidades de gestión (Tokman, 2001; Hsieh & Urquiola, 2002; Donoso & Hawes, 2002; Mizala & Romaguera, 2003; Treviño & Donoso, 2010). El Cuadro 1 da cuenta de tres constantes del sistema escolar de los últimos años: i) la relación entre resultados educativos y grupo socioeconómico; ii) el traspaso de estudiantes de los sectores medios desde la educación pública hacia la particular subvencionada; y iii) la ausencia de diferencias importantes entre los resultados del sector público y del privado cuando se controla por origen social (incluso hay una tendencia a mejores resultados en los establecimientos públicos en el segmento de menores ingresos).

La mayor competencia entre establecimientos, impulsada expresamente por las políticas educacionales durante la dictadura, terminó de instalarse en las administraciones democráticas de los años noventa; al no contar la educación particular subvencionada con un subsidio diferenciado--calculado de acuerdo con las condiciones de educabilidad real de los estudiantes--ni con un sistema de regulación para la selección de estudiantes, se generó en la práctica una suerte de "competencia desleal" con los establecimientos públicos. Esto no solo produjo una creciente y sistemática pérdida de estudiantes en la educación pública. Al mismo tiempo, introdujo distorsiones severas en términos de calidad, pues al estar segmentados los establecimientos de acuerdo con el origen social e ingresos de los estudiantes y sus familias, el racional de elección de establecimientos por parte de las familias depende básicamente de la adscripción o aspiración a cierto estatus social, o de la búsqueda de prestigio y redes sociales, u otros tipos de bienestar, más que de los resultados de aprendizaje (Hsieh & Urquiola, 2006; Treviño & Donoso, 2010).

La reticencia de las autoridades para reconocer esta problemática y para proponer reformas de fondo, se vio desafiada por la crisis inducida por las manifestaciones estudiantiles del año 2006. Una de las demandas centrales de los manifestantes --que contaron con una amplia legitimidad y respaldo popular--fue la revisión completa de la institucionalidad educativa implementada por la dictadura (a partir de los años ochenta) y por los gobiernos democráticos (a partir de los noventa). Entre otras medidas tendientes a mejorar la calidad y equidad del sistema, el gobierno respondió con la constitución de un inédito Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación, que recibió la tarea de "mostrar caminos, hacer recomendaciones y sugerencias para mejorar la calidad de la educación que se ofrece en escuelas y liceos del país a todos los niños, niñas y jóvenes, sin importar su origen social, económico y cultural" (Consejo Asesor, 2006, p. 12).

Respecto de los bajos resultados de la educación municipal, junto con destacar los problemas de financiamiento, de gestión y de competencia desigual con el sistema particular subvencionado, los consejeros mencionaron como un factor negativo decisivo la diversidad de población de las comunas y sus diferentes capacidades de gestión (Consejo Asesor, 2006, p. 26). En efecto, si se comparan las condiciones territoriales y de gestión que enfrentan los encargados de administrar la educación pública, se establecen diferencias importantes (Cuadro 2): tres cuartas partes de la población escolar del país se concentra en las 86 comunas más pobladas (de un total de 345 comunas).

Las comunas menos pobladas son también las que tienen mayores niveles de ruralidad y pobreza. Al administrar cada comuna un sistema de educación pública propio, sin conexiones formales con los sistemas aledaños, con una subvención insuficiente y sin criterios operativos que relacionen sus acciones con el desarrollo del...

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