La dimension economica de la pobreza y precariedad urbana en las ciudades latinoamericanas. Implicaciones para las politicas del habitat. - Vol. 34 Núm. 103, Diciembre 2008 - EURE-Revista Latinoamericana de Estudios Urbanos Regionales - Libros y Revistas - VLEX 60327668

La dimension economica de la pobreza y precariedad urbana en las ciudades latinoamericanas. Implicaciones para las politicas del habitat.

AutorWinchester, Lucy

RESUMEN En las ciudades de América Latina y el Caribe, los pobres urbanos viven una heterogeneidad de condiciones y carencias que expresan directamente e indirectamente su vulnerabilidad económica. Este artículo busca profundizar nuestra comprensión de la dimensión económica de la pobreza y precariedad urbana en las vidas de los pobres urbanos, y averiguar sobre sus implicancias en el diseño de estrategias de política. El trabajo se basa en los enfoques conceptuales del desarrollo sostenible, y de la generación de capacidades y oportunidades en las personas. Se parte de una hipótesis de trabajo de que la vulnerabilidad económica en los sectores de pobreza urbana no ha sido plenamente integrada en las políticas del hábitat, limitando la contribución de éstas a la mejora en el acceso de los pobres urbanos al empleo e ingresos estables.

PALABRAS CLAVE: pobreza urbana, precariedad, vulnerabilidad económica, política pública.

ABSTRACT In Latin American and Caribbean cities, the urban poor are subject to diverse and heterogeneous living conditions that directly and indirectly reflect their economic vulnerability. This article seeks to deepen our understanding of the economic dimension of urban poverty and precarious living conditions in the lives of the urban poor, and to investigate their implications for public policy design. The work relies on the sustainable development framework and the policy discussions regarding capacity building and the creation of opportunities for the poor. Our working hypothesis is that an awareness of the economic vulnerability of the urban poor has not been fully integrated into urban policies, limiting their contribution to improving the poor's access to stable incomes and employment.

KEYWORDS: urban poverty, precarious living conditions, economic vulnerability, public policy.

Introducción

En las ciudades de América Latina y el Caribe, los pobres urbanos viven una heterogeneidad de condiciones y carencias que expresan directamente e indirectamente su vulnerabilidad económica. En nuestra región, la pobreza urbana adopta la forma de bajos ingresos vinculados a empleos precarios, falta de capital educativo y activos patrimoniales, y refleja inequidades por razones de género (1). La precariedad urbana -entendida como la proporción de los hogares que no tienen cubiertas sus necesidades habitacionales, tales como la materialidad de la vivienda, acceso a servicios (agua y saneamiento) y la tenencia- afecta tanto a los hogares pobres, como también, aunque en menor grado, a los hogares que se encuentran sobre la línea de pobreza por ingresos.

Este artículo busca profundizar nuestra comprensión de la dimensión económica de la pobreza y precariedad urbana en las vidas de los pobres urbanos, y averiguar sobre sus implicancias en el diseño de estrategias de política. Se parte de la hipótesis de trabajo de que la vulnerabilidad económica en los sectores de pobreza urbana no ha sido plenamente integrada en las políticas del hábitat, limitando la contribución de éstas a la mejora en el acceso de los pobres urbanos al empleo e ingresos estables. El trabajo intenta girar la mirada desde los indicadores agregados sobre la situación de pobreza urbana y precariedad en la región, para incorporar al hogar pobre, y ver cómo la dimensión económica influye sobre la vida de los sectores de pobreza, y sobre todo, indagar sobre qué significado esta dinámica tiene para las políticas públicas del hábitat.

El presente trabajo, por tanto, pretende (i) conceptualizar la pobreza y precariedad urbana en su dimensión económica; (ii) entender las expresiones de la dimensión económica de la pobreza y precariedad urbana y su dinámica en la urbe; (iii) entender las estrategias públicas actuales desde el campo del hábitat y la intervención urbano-territorial para atender esta situación y (iv) formular conclusiones y recomendaciones de política. Así, el trabajo busca atender un vacío en el marco de desarrollo que orienta la política pública del hábitat y de las intervenciones urbano-territoriales, para mitigar los impactos de la vulnerabilidad económica de los sectores de pobreza urbana y mejorar su acceso al empleo e ingresos estables.

La pobreza y precariedad urbana: aportes conceptuales

La manera en que se entiende la pobreza tiene consecuencias en los modelos de intervención que se proponen e implementan. La pobreza es la condición de privación y ausencia de oportunidades de las familias y comunidades a los bienes y servicios que la sociedad, en un momento dado del tiempo, entiende como adecuados para el desarrollo integral del ser humano. Involucra aspectos materiales y no materiales. La pobreza es heterogénea, compleja y dinámica, sus causas son múltiples y operan en el nivel micro, meso y macro social. Se asocia la pobreza con las carencias, pero los pobres tienen recursos y administran sus oportunidades. Entre ellas se cuentan recursos materiales que han logrado acumular en el tiempo y recursos sociales y culturales. A continuación, se revisan los enfoques conceptuales principales en torno a la problemática de la pobreza y precariedad urbana.

Los enfoques conceptuales tradicionales de carencias y necesidades básicas insatisfechas, son aquellos que ponen atención sobre la dimensión de las carencias o déficits que presentan grupos de población en indicadores o estándares entendidos como básicos de acuerdo a convenciones internacionales. La pobreza y la desigualdad se miden en términos de ingreso per cápita del hogar. De esta manera se distinguen los pobres indigentes de los pobres no indigentes y los no pobres. Las variaciones de los índices de pobreza e indigencia dependen de la situación del mercado de trabajo y de las oportunidades para generar ingresos por cuenta propia. La perspectiva de necesidades habitacionales insatisfechas --materialidad de la vivienda, acceso a agua potable y saneamiento, tenencia--, actualmente orienta la política habitacional en América Latina y el Caribe, donde proporciona objetivos agregados sobre los déficits cuantitativos y cualitativos, al marco de desarrollo de la política.

Estos enfoques tradicionales no consideran factores psicosociales y formas culturales que tienen las personas para enfrentar y asumir sus propios procesos de desarrollo. Un enfoque centrado en el capital humano reconoce explícitamente que los pobres tienen un capital humano inicial que proporciona posibilidades de superar su condición socioeconómica desmejorada. Desde este segundo enfoque surgen políticas y programas de desarrollo de capital humano. No obstante, desde la perspectiva de desarrollo humano se les crítica la falta de una perspectiva integral del desarrollo. En este sentido, se incorpora al enfoque de desarrollo humano del Programa Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), las teorías de capital social, el enfoque de creación de capacidades y las que se refieren a la política social como garante de los derechos de ciudadanía.

El enfoque de desarrollo humano del PNUD (1997) contribuye a distinguir desarrollo económico y desarrollo social, señalando que, aun cuando hay crecimiento económico, ello en nada garantiza que se vea también comprometido el desarrollo humano. Este enfoque pone énfasis en crear un entorno propicio en el cual las personas pueden realizar sus posibilidades, y vivir plenamente (2).

La temática del capital social refiere a las relaciones de reciprocidad y confianza entre las personas y grupos, la densidad y características del tejido social, y la naturaleza de los lazos que unen con otros. Lo definitorio del capital social es que es relacional, y tiene que ver con las conexiones y redes entre las personas y grupos inmersos en la estructura social. Derivan del fortalecimiento del capital social políticas de fortalecimiento real de la asociatividad, la participación ciudadana y la colaboración recíproca en iniciativas de interés común (Arriagada, Miranda y Pavez, 2004).

El enfoque de la generación de capacidades entiende que la superación de la pobreza pasa por las personas, adquiriendo importancia temas tales como expansión de competencias personales y comunicacionales, visualización de nuevas posibilidades de crecimiento personal, y autoestima. Plantea que es necesario afectar la trama de interacciones o vínculos que interrelacionan las personas entre sí. Intervenir para modificar estas relaciones requiere trabajar y modificar actitudes, disposiciones y esquemas mentales de los sectores pobres y los "no pobres".

El enfoque de los derechos y la ciudadanía (CEPAL, 2000) plantea que los Estados deben asumir responsabilidades en la garantía de derechos de todos los ciudadanos. Estos derechos comprenden, además de los civiles y políticos, los derechos sociales que constituyen la ciudadanía social. Deriva de esta perspectiva la preocupación por establecer mínimos sociales que son irrenunciables desde el punto de vista de la política pública. Estos mínimos se determinan en función de disminuir las brechas de determinados grupos de población en relación al conjunto de la sociedad.

Para analizar la pobreza desde una perspectiva de género hay que hacer visibles diversas relaciones de poder, como las ligadas a las exclusiones, desigualdades y discriminaciones de género en el mercado laboral, el reparto desigual del trabajo no remunerado, el ejercicio de la violencia física y simbólica en contra de la mujer y el diferente uso del tiempo de hombres y mujeres (Arriagada, 2005).

La pobreza es un fenómeno complejo y multidimensional, que abarca privaciones en muchos aspectos del bienestar individual y colectivo. Para avanzar hacia la superación de la pobreza hay que comprender que la pobreza y el desarrollo se relacionan tanto con condiciones esenciales (intangibles, es decir marcadas en actitudes, esquemas mentales, confianza en sí mismo y frente a otras personas y grupos) como con condiciones necesarias pero no suficientes (nivel de ingresos, empleo, necesidades básicas, aspectos...

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