Los estudios de descentralización en América Latina: una revisión sobre el estado actual de la Tematica.
| Autor | Montecinos, Egon |
Resumen
En este artículo se hace una revisión del estado actual de los estudios relacionados con la descentralización en América Latina y se les clasifica de acuerdo al enfoque teórico que la aborda. De esta manera, se identifican los estudios de descentralización provenientes del enfoque económico, sociológico, politológico, de la nueva gestión pública y el correspondiente a los organismos internacionales. En cada uno de ellos se examina la preocupación central en torno a la descentralización y se presentan algunos elementos analíticos que pueden configurar una agenda de investigación futura en la materia. Los principales desafíos de esta agenda se relacionan con la necesidad de impulsar más estudios multidisciplinarios y comparados asociados a revisar las causas de los contrastantes resultados que muestra el proceso de descentralización, tanto en la región como en cada uno de los países en particular.
Palabras clave: descentralización, enfoque económico, enfoque politológico, enfoque sociológico, enfoque de la nueva gestión pública, organismos internacionales.
Abstract
This paper presents a revision of current state of Latin America decentralization studies, as well us a classification according to their theoretical approach. Studies of decentralization coming from economic, sociologic, political, new public management and internationals agencies' approaches are identified. The main issue of each one is examined, introducing some analytical elements that can set a future research agenda, which mains challenges are related to the need of more multidisciplinary and comparatives studies; these should review the causes of the contrasted outcomes of decentralization process, both in Latin America as in each country.
Keywords: decentralization, economics approach, sociologic approach, politologic approach, new public management approach, internationals agencies.
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Introducción
En el contexto de la globalización y la revolución científico-tecnológica --además de la de mocratización en América Latina-, el proceso centralizador de la sociedad, la economía y la política ha dado lugar a su antítesis: la descentralización. En este artículo, de manera general, se entiende por descentralización aquel proceso de transferencia de poder político, fiscal y administrativo desde el nivel central a los niveles subnacionales del gobierno (1). En América Latina la descentralización se ha entendido como un medio para alcanzar diversos objetivos, entre los cuales podemos destacar: profundizar y perfecciona la democracia, fortalecer el desarrollo "desde abajo", contribuir a la equidad ciudadana, disminuir el aparato del Estado y hacer más eficiente la gestión pública (2). No obstante, independiente del objetivo inicial que se adjudique a la descentralización, existe consenso respecto de que se trata de un proceso político que ha apelado a una nueva forma de gobernar que --de la mano de la reconfiguración del Estado e inspirado en la idea de incluir a la ciudadanía en las decisiones públicas- se propuso fortalecer y consolidar un camino político más democrático y eficiente para la región.
Este fenómeno ha traído como consecuencia que el tema se haya generalizado lo suficiente y hoy ocupe importantes lugares en la agenda de discusión de la región, tanto en centros académicos y organismos internacionales como en los gobiernos nacionales, partidos políticos y sociedad civil. Se puede encontrar en la derecha y en la izquierda, en el país pequeño y en el grande y en cualquiera de los continentes, y su generalización se puede asemejar al interés suscitado por la democracia, los derechos humanos, el medio ambiente y el desarrollo, entre otros (Carrión, 2003).
Este hecho ha generado que en la literatura se puedan distinguir diferentes enfoques teóricos o corrientes que abordan la temática de la descentralización. En este artículo los estudios de la descentralización se ordenan en cinco grupos (3), los cuales son clasificados de acuerdo al enfoque o énfasis teórico que se hace del tema. De esta manera se identifican los estudios con un enfoque económico en su vertiente del federalismo fiscal y el regionalismo; los estudios con un enfoque sociológico, los estudios con un enfoque asociado a la nueva gestión pública; los estudios con un enfoque politológico, y por último, los estudios que se relacionan con lo que autores como Fernández (2002) denominan el enfoque del optimismo multilateral. En estos cinco grupos se hace una revisión de los principales trabajos sobre la descentralización con el objetivo de examinar sus principales preocupaciones y contextualizar el estado actual de la temática, para finalmente plantear una agenda de investigación futura en la materia.
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El enfoque económico de la descentralización: federalismo fiscal y regionalismo
2.1. El federalismo fiscal y la descentralización
Una primera vertiente de la línea económica que ha abordado la temática es el federalismo fiscal (4). Este enfoque asocia la descentralización con la co-participación de los gobiernos locales en las finanzas nacionales y con la capacidad de generar nuevos recursos a partir de impuestos locales. Las investigaciones giran en torno a la estructura de ingreso más apropiada para los niveles subnacionales y plantean que si éstos ejercen importantes funciones de gasto también deberían tener mayores responsabilidades en la obtención de ingreso (Nickson, 1998). Es decir, se supone que los gobiernos subnacionales desempeñan un mejor trabajo cuando la obtención de los ingresos y los gastos se encuentran estrechamente relacionados (Bird, 1999).
Cuando se habla de federalismo fiscal (5) se hace alusión tanto al tema de los ingresos como al del gasto por su estrecha vinculación, cuestión que se sustenta con lo que Olson (1969) denomina la equivalencia fiscal. Esta idea sugiere que los impuestos que pagan los individuos deben estar relacionados con los beneficios que reciben y que las transferencias intergubernamentales sólo deben darse hacia aquellas regiones más desfavorecidas que no pueden proveerse de servicios públicos satisfactorios (Rojas, 1999).
La descentralización, desde la perspectiva fiscal, ha adquirido un gran consenso incluso en países con una larga tradición centralista. Este consenso se ha alcanzado en materia de decisiones y relaciones intergubernamentales de carácter fiscal del Estadonación con los niveles subnacionales debido, entre otras cosas, al ambiente cada día más competitivo al cual se enfrentan los gobiernos nacionales y subnacionales. Esta cuestión ha generado presiones adicionales para mejorar la calidad de los servicios y los impuestos del Estado en sus distintos niveles de gobierno (López y Artana, 1994).
No obstante, Bardhan (2002) ha señalado últimamente que los estudios sobre la descentralización en los países en vías de desarrollo (pero fundamentalmente en América Latina) se han realizado desde una teoría del federalismo fiscal que se ha inspirado en la realidad de países desarrollados. El autor constata que los contextos institucionales y las estructuras de incentivos políticos, fiscales y organizativos no son los mismos para todos los países. Por ello, pone de manifiesto la necesidad de desarrollar estudios sobre la descentralización que vayan más allá del federalismo fiscal, el cual en muchos casos no se adecua con los diseños institucionales de los países en vías de desarrollo y/o sub-desarrollados. Este aspecto ha hecho que no se pueda hablar de un único modelo de descentralización fiscal para la región; por el contrario, en la práctica encontramos diferentes modelos fiscales de descentralización, así como similitudes en cada uno de los países de América Latina, sean estos pequeños o grandes (Arze y Martínez, 2004).
El principal problema del modelo teórico del federalismo fiscal es que se ha desarrollado bajo el caso empírico de las experiencias de las ciudades y estados de Estados Unidos; consecuentemente, cuando se realizan investigaciones y estudios inspirados en este enfoque, no se logran reflejar las distintas realidades de los países en desarrollo o en transición a una economía capitalista (Bardhan, 2002).
Por ejemplo, uno de los supuestos teóricos sobre la literatura del federalismo fiscal es la eficiencia de la competición intergubernamental. Este supuesto consiste en que los distintos niveles de gobierno subnacional ofrecerán diferentes gastos e impuestos a sus ciudadanos, lo cual presupone que los individuos se moverán entre gobiernos subnacionales dependiendo de sus preferencias (6). Esta condición no se da de ninguna manera en países como los nuestros, donde en muchos casos existen municipios en los cuales los bienes públicos son todavía comunitarios y específicos (Rosales, 1995).
Otro aspecto que el federalismo fiscal no considera es la debilidad de las instituciones locales en los países democráticos en vías de desarrollo. Este aspecto hace mucho más fácil la captura por parte de las elites locales del gobierno local y de los recursos fiscales transferidos desde el gobierno central, y puede volver a cimentar viejas prácticas autoritarias que con la descentralización se intentaba eliminar (Bardhan, 2002; Willis, Garman y Haggard, 1999; Nickson, 1998).
Asimismo, otros estudios como los de Perry (1999) indican que las medidas descentralizadoras en América Latina, al surgir por presiones políticas y no necesariamente por razones económicas, generaron grandes ineficiencias y desequilibrios fiscales; por tal motivo, el mismo autor agrega que las transferencias fiscales en la región han generado grandes problemas, como una gran inestabilidad macroeconómica, dificultades crediticias en los Estados y un gasto ineficiente en el nivel subnacional. En este sentido, los análisis indican que en el nivel municipal no se ha mejorado el desempeño con la descentralización, siendo ineficientes en términos del manejo de los recursos (7), mientras que en el nivel regional, provincial o estadual las disparidades...
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