Comentarios al fallo de la Excma. Corte Suprema de fecha 19 de noviembre de 1979, recaído en la causa “Luco con Cora”, retrocesión
| Autor | José Joaquín Ugarte Godoy |
| Páginas | 173-193 |
Fuente: RDJ Doctrina, Tomo LXXVI, Nro. 1, 37 a 49
Cita Westlaw Chile: DD22762010
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En este fallo1 se deciden, amén de otras que se tocan de paso, cuatro cuestiones fundamentales, a saber:
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La de si el plazo contemplado por el artículo 67 de la ley de Reforma Agraria 16.640 es fatal, de modo que no asignados dentro de él los terrenos expropiados a los campesinos caduca la posibilidad de efectuar esa asignación;
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La de si haciéndose imposible de alcanzar, por una causa sobreviniente, la finalidad de bien público que ha llevado al legislador a autorizar una expropiación, tal expropiación caduca o no;
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La de cuáles destinaciones pueden darse a las tierras expropiadas para la reforma agraria, y
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La de si los tribunales comunes pueden prescindir de normas legales que vulneren los derechos y libertades reconocidos en la llamada “Acta Constitucional Número Tres”, en virtud del artículo 11 de dicha Acta, que dispone que “nadie podrá invocar precepto constitucional o legal alguno para vulnerar los derechos y libertades que esta acta constitucional reconoce”.
En estos comentarios sólo nos ocuparemos de las soluciones que da el fallo al segundo y al tercero de los problemas enunciados por ser los asuntos de mayor trascendencia tanto doctrinaria como práctica a que se refiere.
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Caducidad de la expropiación por imposibilidad sobreviniente de lograrse el fin de utilidad pública
La sentencia decide, en síntesis, al dejar sin efecto, conociendo de un recurso de queja, la de alzada que dictara la Corte de Apelaciones de Rancagua, que una expropiación no caduca por la desaparición de la causa de utilidad pública que ha llevado al legislador a autorizarla y aunque el logro de ésta no haya tenido ni pueda tener lugar.
Con todo respeto, discrepamos de esta sentencia, pues no vemos cómo pueda ser compatible con la naturaleza misma del acto expropiatorio y con su disciplina jurídica en el derecho chileno, especialmente con la garantía constitucional de la propiedad.
Las razones del fallo prescinden, en el fondo, de la teleología, factor esencial de todo ordenamiento jurídico; y desvinculada la expropiación de su finalidad perdería su sentido, y sería, a la postre, un acto arbitrario.
Queremos, pues, exponer nuestra opinión sobre aquellas fundamentaciones, porque no se limitan a dar alguna solución de equidad a un problema social sin duda álgido, sino que contienen una doctrina sobre un aspecto esencial de la expropiación en nuestro ordenamiento jurídico; y pensamos que tal doctrina no se ajusta a derecho y que encierra un peligro para la propiedad privada.
En síntesis, el fallo en comento dice que “el sistema expropiatorio contemplado por la Constitución Política del Estado se estructura única y exclusivamente sobre la base de existir una ley que autorice la expropiación “por causa de utilidad pública o de interés social calificado por el legislador” (c. 4); “que la calificación de utilidad pública consiste en una apreciación de tipo objetivo y anterior al acto expropiatorio”; “que la causa de utilidad pública o de interés social no queda determinada por el destino que se quiera dar a la cosa expropiada, ni por el efectivo cumplimiento de tal destino” (c. 5); y “que estos principios se confirman por existir en los textos constitucionales normas que inequívocamente conducen a que en las expropiaciones las entidades expropiantes adquieran pura y simplemente por modo de adquirir originario el dominio de los predios expropiados, de modo tal que para que pueda entenderse que existen causales de caducidad o de resolución es necesario que la ley las imponga expresamente” (c. 8).
Como pasamos a demostrarlo, todas estas motivaciones pugnan con la noción misma de la causalidad final, con los principios fundamentales que gobiernan la expropiación y con la garantía constitucional de que nadie puede ser expropiado sino por causa de utilidad pública.
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Es de la esencia de la expropiación -tanto en doctrina como en los ordenamientos legales positivos- la causa de utilidad pública; es ella la que, por la primacía del bien común sobre el individual, justifica que se prive a un particular de su derecho de dominio mediante una indemnización. En nuestro derecho este principio ha tenido siempre expresión constitucional.
El artículo N° 10 inciso octavo de la Carta Constitucional de 1925, por el cual se rigió la expropiación a que se refiere este fallo, decía así:
“Nadie puede ser privado de su propiedad sino en virtud de ley general o especial que autorice la expropiación por causa de utilidad pública o de interés social, calificada por el legislador”.
El interés social es el interés de la comunidad; en definitiva, con dicho concepto se connota un aspecto o matiz de la utilidad pública entendida en sentido amplio y no sólo como el objetivo de los servicios públicos o de la administración; se trata del bien común, del bien de la sociedad como tal, por oposición al del simple particular.
El inciso tercero del número 16 del artículo 1° del Acta Constitucional número tres vino a decir, en substancia, lo mismo:
“... nadie puede, en caso alguno, ser privado de su propiedad, del bien sobre que recae, o de alguno de los atributos o facultades esenciales del dominio, sino en virtud de leygeneral o especial que autorice la expropiación por causa de utilidad pública o de interés social o nacional, calificada por el legislador”.
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La utilidad pública, pues, es esencial a la expropiación, en su sentido amplio, que comprende todos los aspectos del bien común. Más aún, la expropiación reconoce a la utilidad pública como su causa. Pero ¿qué significa que la utilidad pública sea la causa de la expropiación? Es esta una materia que urge esclarecer, pues últimamente han circulado en nuestro Foro ideas erradas al respecto.
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La palabra causa, como lo enseñara Aristóteles -y antes y después de él toda la tradición filosófica-, tiene varias acepciones, o, mejor dicho, la idea de causalidad puede ser realizada de varias maneras distintas: señalan los filósofos la causa material -aquello de que está hecho un ser o en que subsiste-; la causa formal -aquello que lo determina a ser como es, que le confiere sus propiedades-; la causa eficiente -aquel principio que hace a otro ser, al efecto-; la causa final -aquello por lo que, o para lo que, la causa eficiente hace el efecto-; la causa ejemplar -aquel arquetipoPage 176 según el cual la causa eficiente produce el efecto- y la causa instrumental -aquel principio que prolonga la eficiencia de la causa eficiente-. Lo común a todos estos tipos de causa es que influyen en la producción o existencia de un ser, que se llama efecto. Las causas ejemplar e instrumental son como partes de la causalidad eficiente, y se reducen a ella; las causas material y formal son elementos integrantes del efecto: su materia y su forma; sólo las causas eficiente y final quedan fuera de él y lo trascienden, por lo que se dice que son las que más propiamente realizan la noción de causa. La causa final, de entre ellas, es la más fundamental, porque es la que mueve a la causa eficiente a actuar.
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En ciencia jurídica, cuando se habla de causa, puede entenderse causa eficiente o causa final. Las otras órdenes de causalidad carecen de mayor relieve en el plano del derecho.
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La expropiación tiene una causa eficiente y una causa final, como todo acto jurídico. La causa eficiente es el legislador, o, si se quiere, su acto de tal: la ley, complementado, cuando la ley es genérica, por el acto de singularización o designación de los bienes que se han de expropiar; en el caso de las expropiaciones agrarias, por ejemplo, el acuerdo de Consejo de la Corporación de la Reforma Agraria.
La ley autoriza la expropiación y es su causa eficiente; pero la autoriza para algo o por algo; ese algo es la utilidad pública, y esa utilidad pública es la causa final de la expropiación.
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Es un principio metafísico que los seres se especifican, es decir, se constituyen en su ser, por el fin que les es propio; según él, es la naturaleza o forma que reciben, pues ella debe ser apta para ese fin. Aplicando este principio a la expropiación, resulta que la utilidad pública constituye su razón de ser.
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La causa final actúa en dos formas: primero, como objeto perseguido y aún no logrado, como es obvio; luego, como objeto realizado. Por ello se dice que es la primera de las causas en el orden de la intención y la última en el orden de consecución.
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La causa final en la expropiación, es decir, la utilidad pública, tiene también este doble momento: actúa al principio como posible de obtener y mueve al legislador a autorizar la expropiación, y actúa después como algo ya realizado.
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La utilidad pública, como posible de obtener, es lo único que puede hacer al legislador autorizar la expropiación; por ello, se dice que es un presupuesto de la expropiación. Vale decir, sin que sea posible conseguir la utilidad pública por medio de la expropiación de que se trata, sin que el bien material de ella sirva para esa utilidad, el proceso expropiatorioPage 177 no puede partir; el legislador no puede autorizar la expropiación; la existencia de la utilidad pública como posible de lograrse por ese medio, o, si se prefiere, la relación de conveniencia del bien del particular con la utilidad pública ha de existir, y ha de existir antes de expropiación, para que ésta pueda autorizarse por el legislador, o sea, es un requisito esencial -conditio sine qua non-, y un requisito previo; por eso es un presupuesto esencial de la expropiación.
En un segundo momento, la utilidad pública que había de obtenerse merced a la expropiación, terminada ésta, y aplicado el bien al objetivo para que fue expropiado, será algo logrado: será la causa final como algo conseguido.
A partir del primer momento de la acción causal de la utilidad pública, es decir...
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