Federalismo y politicas ambientales en la Region Metropolitana de Buenos Aires, Argentina.
| Autor | Gutiérrez, Ricardo A. |
RESUMEN | La articulación entre la escala metropolitana de los problemas y la multiplicidad de jurisdicciones gubernamentales constituye un desafío para cualquier política ambiental. Centrado en la Región Metropolitana de Buenos Aires, este trabajo aborda la coordinación de políticas ambientales metropolitanas en un contexto federal. La primera parte describe la región metropolitana, el modo en que el federalismo argentino distribuye competencias ambientales entre niveles de gobierno, los mecanismos institucionales para la gestión metropolitana y las características y principales deficiencias de las organizaciones interjurisdiccionales que operan en la región metropolitana. La segunda parte discute los factores que explican esas deficiencias. Se argumenta que las fallas de coordinación metropolitana de políticas ambientales se explican por la interacción entre las instituciones federales y otras variables del sistema político, como la lógica de acumulación partidaria, la configuración de las agendas de gobierno, el papel de las burocracias estatales y el impacto del activismo ambiental.
PALABRAS CLAVE | medioambiente urbano, política urbana, áreas metropolitanas.
ABSTRACT | In any metropolitan region, the articulation between metropolitan scale of issues and the multiplicity of government jurisdictions poses a challenge for the implementation of environmental policies. Focused on the Buenos Aires Metropolitan Region, this article examines the coordination of metropolitan environmental policies in a federal context. The first part describes the metropolitan region and its main environmental problems, the way in which Argentine federalism assigns environmental competences to the different government levels and the mechanisms it sets for metropolitan governance, and the characteristics and flaws of the interjurisdictional organizations at work in the metropolitan region. The second part discusses the factors explaining those flaws. It argues that the shortcomings of the metropolitan coordination of environmental policies are explained by the interaction between federal institutions and other political system variables such as the dynamics of party-electoral accumulation, the setting of government agendas, the role of state bureaucracies, and the impact of environmental activism
KEY WORDS | urban environment, environmental policy, metropolitan areas
Introducción
Mientras aumenta la metropolización de la vida urbana, durante las últimas décadas ha tenido lugar una fuerte revalorización de la descentralización y del localismo que, como consecuencia no deseada, puede dificultar la atención de cuestiones preponderantemente metropolitanas, cuya gestión excede los límites del gobierno local o municipal (Melo, 2003). Entre dichas cuestiones destacan los problemas ambientales. Si de modo general los problemas ambientales tienden a no respetar las divisiones jurisdiccionales, mucho menos lo harán dentro de las fronteras de los municipios que componen una región metropolitana (Cross & Freytes Frey, 2008; Herrero, 2004, pp. 167-170). Requieren, por ello, de instancias de gobierno metropolitano o de articulación horizontal entre municipios. La necesidad de coordb nación interjurisdiccional aumenta en aquellas regiones metropolitanas donde se superponen gobiernos de distinto nivel jurisdiccional (nacional, provincial, municipal) con competencias concurrentes en materia de política ambiental.
Tomando como caso de estudio la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA), este trabajo aborda los desafíos que enfrenta la coordinación de las políticas ambientales metropolitanas en un contexto federal de jurisdicciones superpuestas. Tiene por objetivo analizar qué mecanismos contempla el diseño institucional del federalismo argentino para enfrentar la gestión de problemas ambientales metropolitanos, qué instancias de articulación interjurisdiccional existen en la RMBA, cuáles son sus deficiencias y cuáles los factores que las explican.
En la siguiente sección se realiza una breve presentación de la RMBA y de sus principales problemas ambientales. En la sección tercera se analiza cómo el federalismo argentino distribuye competencias ambientales entre los distintos niveles de gobierno y qué mecanismos establece para la gestión metropolitana. En la cuarta sección se describen las organizaciones interjurisdiccionales de la RMBA, especialmente en lo referido a política ambiental, y se señalan sus principales deficiencias.
En las secciones quinta a séptima se discuten los factores que explican las deficiencias de coordinación metropolitana de las políticas ambientales de la RMBA. Si bien se reconoce que el federalismo argentino, en tanto diseño institucional, no favorece la coordinación metropolitana de políticas ambientales, se argumenta que esa variable por sí sola no alcanza para explicar las deficiencias encontradas. Tal como se desprende de la literatura sobre federalismo y políticas públicas en América Latina (Gibson, 2004), es necesario analizar la interacción entre las instituciones federales y variables no institucionales del sistema político. Así, junto con el diseño federal, se discute la importancia de variables como la lógica de acumulación partidario-electoral y su relación con la configuración de las agendas de gobierno, el papel de las burocracias estatales y el impacto del activismo ambiental.
En la última sección se concluye que las deficiencias de coordinación metropolitana de las políticas ambientales no responden a una única causa, sino a la combinación de múltiples factores. Además, se examina, a la luz de esos factores, el potencial innovador de una experiencia aún incipiente: la actuación de una organización ambiental interjurisdiccional (Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo, Acumar), creada por presión del Poder Judicial.
Este artículo está basado en resultados parciales de un proyecto (PICT 1145), financiado por el Fondo Nacional de Ciencia y Tecnología (Foncyt) de Argentina, cuyo objetivo es estudiar los problemas de coordinación interjurisdiccional en la implementación de políticas ambientales y sociales en los municipios bonaerenses de la RMBA. En el marco de ese proyecto se realizó un detallado análisis documental de la legislación nacional, provincial y municipal en materia ambiental y se realizaron entrevistas en profundidad a funcionarios de los tres niveles de gobierno y a miembros de organizaciones sociales vinculadas con la cuestión social. Complementariamente, se efectuó un relevamiento de la prensa nacional y local para reconstruir la posición de los temas ambientales en la agenda pública.
La Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA)
Argentina es un país federal dividido en veintitrés provincias y un distrito federal con rango de provincia (la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o Capital Federal). Aproximadamente una tercera parte de la población nacional (esto es, doce millones de personas, según el Censo Nacional de 2001) habita en la RMBA. Esta comprende la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y los partidos (1) de la provincia de Buenos Aires que la rodean, constituyendo la única mega-metrópoli argentina.
Existen distintos criterios para definir una región o área metropolitana (cf. Fernández, 2008; Instituto Nacional de Estadísticas y Censos [Indec], 2003; Pírez, 1994; Sabsay, García, Nápoli, Ryan & Fundación Ambiente y Recursos Naturales, 2002). La definición que aquí se utiliza parte de la llamada envolvente depoblación o mancha urbana. Por envolvente de población se entiende "una línea que marca el límite hasta donde se extiende la continuidad de viviendas urbanas", la cual "se mueve con el tiempo y, por cierto, no respeta las delimitaciones administrativas de los partidos" (Indec, 2003, p. 4). Siendo que interesa analizar la relación entre la gestión de las cuestiones metropolitanas y la superposición de jurisdicciones administrativas, en este trabajo se entenderá por RMBA la totalidad de jurisdicciones municipales (incluida la CABA) cuya superficie y población integran total o parcialmente la envolvente de población o mancha urbana. Así definida, la RMBA está integrada por la CABA y treinta partidos de la provincia de Buenos Aires (véase Figura 1 y Cuadro 1). Definiciones más abarcadoras, basadas en las relacianes funcionales entre espacios urbanos y no urbanos, incluirían los municipios del Gran La Plata (véase Figura 1) y otros municipios bonaerenses (Pírez, 1994).
La RMBA tiene una superficie total de 6.000 [km.sup.2] y comprende territorio de tres cuencas hidrográficas subsidiarias del Río de la Plata: Luján, Reconquista y Matanza-Riachuelo (Figura 2). Incluye, además, varios arroyos que (a veces entubados) drenan directamente en el Rio de la Plata. Los ríos Matanza-Riachuelo y Reconquista encabezan, en ese orden, la lista de los más contaminados de Argentina.
Desde el punto de vista institucional, la RMBA presenta dos particularidades que acentúan la complejidad propia de las relaciones intergubernamentales de cualquier región metropolitana. En primer lugar, existe una asimetría institucional entre los "gobiernos locales" de la región metropolitana. Uno de esos gobiernos es un distrito federal autónomo (la CABA), que combina características institucionales de una provincia con las de un gobierno municipal. Así, mientras la CABA constituye una ciudad-provincia sin divisiones jurisdiccionales internas, los partidos bonaerenses son, en cambio, divisiones jurisdiccionales de la provincia de Buenos Aires que cuentan con gobierno municipal propio, pero dependen del gobierno provincial en muchos aspectos. Esto significa que, si bien tanto la CABA como los partidos bonaerenses pueden ser considerados, desde el punto de vista administrativo, como gobiernos locales o municipales, existe entre una y otros una asimetría jurisdiccional que se traduce en dispares relaciones intergubernamentales con nación y provincia.
Una segunda característica singular de la RMBA reside en su...
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