Participación indígena: desarrollo y alcances en torno a la participación ambiental
| Autor | Alfonso Henríquez Ramírez |
| Cargo | Abogado |
| Páginas | 251-300 |
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El trabajo tiene como objetivo abordar el concepto de participación indígena y su incidencia en materia ambiental. Ahora bien, la participación es un elemento importarte en las democracias contemporáneas, que se justiica por el hecho que a mayor participación, aumenta y mejora el lujo de información disponible, y que al tomar en cuenta los intereses de todos los afectados, la decisión gana en legitimidad. Por otro lado, la participación es un mecanismo que permite distribuir el poder político más equitativamente, permitiendo que los directamente afectados puedan hacer valer sus intereses ante los órganos o instancias respectivas.
En términos ambientales, la participación se ha transformado en un elemento relevante. Así se ha entendido, por ejemplo, la importancia de pasar desde un programa legislativo en donde las decisiones se estructuren según el interés privado, a otro en que sean motivadas por consideraciones de tipo público1.
Esto ha llevado a su recepción en una serie de instrumentos de derecho inter-nacional (Carta Mundial de la Naturaleza, Nairobi, 1982, Declaración de Río, 1992, Convención de Aerhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales, Dinamarca, 1998) como también nacional, principalmente en la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente, modiicada recientemente por la Ley Nº 20.4172.
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De esta forma, la participación permite alcanzar la llamada justicia ambiental. Esto concepto alude al diagnóstico realizado por diversos estudios desde los años 70 en Estados Unidos, que concluyeron sobre la desigual situación de grupos particularmente vulnerables de la población (afroamericanos, latinos, personas de escasos recursos), los cuales padecían en forma desproporcionada los efectos contaminantes de actividades productivas o de extracción. Lo anterior encontraba su causa, entre otras razones, en la inexistencia de herramientas participativas, que impedían a estas personas entrar en igualdad condiciones al proceso de toma de decisiones ante la autoridad ambiental.
Si llevamos estas consideraciones al tema indígena, apreciamos algunos aspectos que merecen ser destacados. Así, las comunidades indígenas, producto de las políticas que caracterizaron a los Estados latinoamericanos desde sus orígenes, han tendido a estar sometidas a un modelo tutelar de protección, que les ha impedido determinar sus propias prioridades de desarrollo. Entre los efectos que esto ha generado, están las condiciones de pobreza, discriminación o vulnerabilidad social, que en muchas ocasiones han terminado con la extinción de pueblos enteros. En las últimas décadas, producto del aumento de la demanda de energía y de recursos naturales, su situación se ha visto particularmente comprometida, pues precisamente muchos de estos recursos se encuentran en sus tierras o territorios, lo que ha aumentado las situaciones de conlicto, representando precisamente un grupo de la población respecto a la cual existe una situación de desigualdad ambiental.
Para remediar estos problemas se han impulsado cambios normativos que tienen por objetivo conceder algunos derechos, tales como el derecho a la autodeterminación o a la participación, en todas aquellas actividades que los puedan afectar. Esto ha llevado a un cambio sustancial en la forma de relacionarse con el Estado, toda vez que ahora se entienden como actores de su propio desarrollo. Desde nuestra perspectiva, la participación de la que se habla a propósito de las comunidades indígenas, concretada en la regulación del Convenio 169, es esencialmente una participación que se enmarca dentro de los derechos colectivos, y que permite a estos grupos, lograr un trato más acorde con la justicia ambiental.
Es por ello que para ejempliicar los anteriores desarrollos teóricos y normativos, nos valdremos de tres ejemplos, diversos entre sí, pero unidos por el vínculo de la participación, la autodeterminación y la justicia ambiental. El primer caso que analizaremos será el de la Ley Nº 20.249, que crea el Espacio Costero Marino de los Pueblos Originarios, o también conocida como Ley Lafkenche. Este es un muy buen ejemplo de cómo una comunidad pudo contribuir a proponer, discutir, diseñar y lograr la aprobación de una ley que regula una serie de aspectos especialmente relevantes para su cultura, como es el acceso a los recursos. El segundo caso trata de las áreas de conservación,
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en que destacaremos la experiencia de administración del Valle de la Luna, particularmente interesante desde el punto de vista de la autodeterminación. El tercer caso explora parte de la jurisprudencia sobre SEIA en relación al deber de consulta previa del Convenio 169. Veremos cómo la Corte Suprema ha ido clariicando la naturaleza jurídica de la consulta, y la importante relación entre las comunidades indígenas y su entorno.
Para lograr nuestro objetivo, el trabajo estará dividido en cuatro secciones. En la primera, analizaremos el concepto de participación y su justiicación. En la segunda, exploraremos la noción de justicia ambiental y su aplicación al problema indígena. En la tercera, examinaremos la participación indígena desde una perspectiva de derechos, centrándonos en sus fundamentos y contenido. Finalmente, en la cuarta sección estudiaremos los nexos que unen la participación indígena con el medioambiente y cómo han impactado en algunas áreas especíicas.
Este apartado, tiene como objetivo analizar el concepto de participación y su fundamento. En el primer caso, distinguiremos diversas formas de entenderla, desde aquellas que la vinculan meramente a la actuación en procesos eleccionarios, hasta otras que la piensan como un mecanismo destinado a inluir en las políticas públicas, proponiendo un concepto propio, que es aquel que guiará nuestra investigación. En el segundo caso, diferenciaremos dos clases de fundamentos, uno que coloca el acento en la legitimidad y otro que lo hace en la calidad de la decisión.
La participación es un concepto complejo que no admite un único signiicado. Algunos entienden a la participación como un mecanismo por medio del cual los individuos pueden acceder a cargos de elección popular3; para otros está formada por todas aquellas acciones de los ciudadanos dirigidas a inluir en sus representantes4o a tomar parte en los procesos de formulación, decisión e implementación de las políticas públicas5; algunos, pensando en términos de sus resultados, entenderán a la participación como destinada a la eicacia
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y eiciencia de las políticas públicas, al empoderamiento de la ciudadanía, al desarrollo humano, o a la legitimidad democrática6.
Estas visiones se ajustan, a su vez, a maneras contrapuestas de entender la democracia, que van desde una democracia pensada como un sistema en que los actores principales son los representantes7, en que los representados despliegan un rol más bien pasivo, hasta una democracia que enfatiza la participación ciudadana como medida de una real democratización de la sociedad8. Para la primera, la decisiones deberán ser tomadas por la administración, de ahí que una democracia participativa sólo vendría a desestabilizar el sistema; para la segunda, los afectados o interesados por la acción del gobierno deberán tener una mayor participación a la hora de pronunciarse sobre la conveniencia o no de los cambios, de ahí que si no se fortalecen las instancias de participación, el efecto será la apatía y el desinterés por los asuntos públicos, disminuyendo, entre otras, las posibilidades de control de la administración.
Esta disparidad, sin embargo, nos permite apuntar que la participación es más bien una cuestión de grados o, como graica Sherry, una escalera en la que cada peldaño supone una profundización en la misma9. Estos peldaños comienzan con formas amplias de entender a la participación, estando destinadas más bien a educar a los ciudadanos, pasando por instancias de información y consulta en que estos son escuchados, hasta niveles de codecisión, o control ciudadano10, los cuales vendrían a constituir los sentidos más restringidos del término11.
Teniendo claro lo anterior, la participación puede ser entendida para efectos de este trabajo como la intervención de los particulares en los asuntos de
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interés público en tanto son portadores de intereses sociales, suministrando a la administración algunos medios necesarios para tomar una mejor decisión o legitimando la que se tome, a través del ejercicio de derechos individuales o colectivos. Asumimos, por tanto, que la participación es un principio que distribuye el poder político de manera más equilibrada, organizando la relación entre el agente de desarrollo y las comunidades receptoras12.
Hoy en día se ha entendido que la democracia no es sólo un conjunto de instituciones formales, como son las elecciones, el parlamento o los partidos, sino que es, ante todo, una forma de enfrentar los problemas públicos a través de la discusión13.
Pensar que la democracia se reduce al voto emitido en elecciones regulares sería un error, pues si bien esta práctica es una condición necesaria, no es condición suiciente de la misma. En este sentido se requiere que junto a un funcionamiento adecuado de las...
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