Influencia del derecho público en la propiedad privada inmobiliaria
| Autor | Avelino León Hurtado |
| Páginas | 195-207 |
Fuente: RDJ Doctrina, Tomo LVIII, Nros. 7 y 8, 111 a 121
Cita Westlaw Chile: DD22112010
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El sistema chileno tradicional12 de la propiedad inmobiliaria se basa en el principio fundamental del dominio individual y transmisible. El Código Civil de 1855 estableció que “el dominio (que se llama también propiedad) es el derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella arbitrariamente; no siendo contra ley o contra derecho ajeno”, (artículo 582). Es decir, el Código sigue el sistema francés creado por la Revolución de 1789, que está enraizado a su vez, en el viejo dominium ex jure Quiritium.
Esta propiedad inmobiliaria ha tenido un carácter estrictamente privado, e importa en el hecho, como se ha solido decir, un desmembramiento de la soberanía nacional en favor de los propietarios; que son señores absolutos de sus predios. Y por esta misma circunstancia, la propia ley se encarga de limitar el ejercicio del derecho, en cuanto se debe respetar la ley y el derecho ajeno.
Las limitaciones impuestas por el derecho ajeno, se han mantenido en sustancia, sin cambios, a través del tiempo.
Las limitaciones legales, han existido siempre, como un medio de defensa del Estado por los excesos en que podrían incurrir los particulares ejercitando un derecho tan absoluto. Además, la propiedad inmobiliaria se vincula tanto con la organización del Estado, que la mayoría de las normas sobre propiedad inmobiliaria son de Derecho Público o por lo menos in-Page 196teresan al orden público. Esto se confirma aún con la legislación moderna sobre propiedad horizontal, cuyas disposiciones son, en general, de orden público(Ley 6071 de 16 de agosto de 1937). Por otra parte, la propiedad .privada tiene de hecho una influencia decisiva en la condición social y política del dueño. La propia legislación reconocía este vestigio de propiedad feudal, en ciertos casos, como en del mayor contribuyente que pasaba a formar parte del Tribunal que conocía de los reclamos de avalúos de los inmuebles para los efectos de la Contribución territorial (artículo 12 de la Ley 4174 de 10 de septiembre de 1927)3. Pero esta norma constituía una excepción, pues el dominio inmobiliario no ha influido, por lo menos ante la Ley, sobre la condición social o política del titular.
Las limitaciones a este derecho han ido en aumento, en aras de los intereses generales de la colectividad y en desmedro del dueño. La complicada vida moderna hace que el Estado para lograr una mayor justicia social tenga que intervenir cada vez más en las relaciones jurídicas que antes fueron de puro interés privado y, como consecuencia, el derecho de dominio se ve cada vez más limitado, en términos que para muchos el derecho mismo se ha transformado ya substancialmente.
La influencia del Derecho Público y de las leyes de orden público, se manifiesta también en otras instituciones fundamentales del derecho privado, como la libre contratación, por ejemplo, que se ha ido cercenando por el derecho público y por leyes imperativas o prohibitivas, inspiradas en el orden público. En último análisis, la propiedad privada y la autonomía de la voluntad, que constituyen las expresiones más evidentes del reconocimiento de la personalidad humana y de su poderío jurídico individual, van siendo progresivamente disminuidas por razones de conveniencia general de interés público.
Cabe observar que el Derecho Público y el orden público son conceptos diversos, pero para los efectos del presente trabajo debemos considerar conjuntamente las Leyes privadas de orden público con las leyes de Derecho Público, porque en ambas el interés general es el resorte que mueve estas disposiciones y para los particulares son igualmente obligatorias. Además, siempre será discutible la separación precisa entre el Derecho Público y el Derecho Privado, pero es indudable que cuando, el Estado interviene en las relaciones privadas de los particulares, la norma respectiva se basa en el Derecho Público o en el orden público, y como en ambos supuestos tiene igual obligatoriedad y produce idénticos efectos,Page 197 no interesa discutir si el precepto es de Derecho Público o de Derecho Privado.
Enfocando nuestra legislación positiva sobre el tema del presente trabajo, creemos que se pueden distinguir dos grandes grupos de leyes que han influido substancialmente sobre la propiedad privada inmobiliaria, a saber:
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Leyes que privan del derecho de dominio o lo limitan o gravan; y
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Leyes que prohíben adquirir el dominio de ciertos inmuebles.
El primer grupo puede dividirse a su vez de la siguiente manera: A) Leyes que indemnizan al propietario a quien se priva de su derecho o se le limita; y B) Leyes que no conceden indemnización por la privación o limitación del derecho.
La influencia del Derecho Público en esta materia data de muy antiguo. Se trata de la expropiación por causa de utilidad pública o de la constitución de gravámenes o servidumbres, previo pago de la debida indemnización. Nuestra Constitución Política dispone al efecto en el artículo 10, N° 10: “La Constitución asegura a todos los habitantes de la República: la inviolabilidad de todas las propiedades, sin distinción alguna.
Nadie puede ser privado de la de su dominio, ni de una parte de ella, sino en virtud de sentencia judicial o de expropiación por causa de utilidad pública, calificada por una ley. En este caso, se dará previamente al dueño la indemnización que se ajuste con él o que se determine en el juicio correspondiente”.
Es esencial, entonces, en primer término, que la utilidad sea calificada por ley. Y, en seguida, que se pague al dueño una justa indemnización.
Generalmente se declaran de utilidad pública los inmuebles que se necesitan para una obra determinada, como un ferrocarril, un camino, la colonización agrícola, etc., o los inmuebles que se encuentren en determinadas circunstancias, como los muros, casas, plantaciones, etc. existentes cerca de los aeródromos que “podrán demolerse o quitarse, indemnizándose los perjuicios por el dueño del aeródromo, de acuerdo con los procedimientos de la ley de expropiación’’ (artículo 37, Decreto con Fuerza de Ley 221 sobre Navegación Aérea de 15 de mayo de 1931). Y, “en tiempo de guerra o de gran crisis nacional, pueden expro-Page 198piarse dichos aeródromos”, conforme con el artículo 38 del Decreto con Fuerza de Ley.
La Constitución se ocupa especialmente de la conveniente división de la propiedad, para evitar la concentración del dominio inmobiliario en unas pocas manos, por ser contrario al progreso y porque crea injusticias que alteran el orden social. En efecto, el inciso 2.° del N° 14 del artículo 10 de la Carta Fundamental dispone: “El Estado propenderá a la conveniente división de la propiedad y a la constitución de la propiedad familiar”. En cumplimiento de esta finalidad se han dictado varias leyes autorizando a ciertas Instituciones para, explotar y dividir los grandes fundos. Puede citarse la ley 7747 de 24 de diciembre de 1943 que declara de utilidad pública, las tierras “que no hayan sido cultivadas o las que manifiestamente estén mal aprovechadas, sea en explotación directa o por haber sido dadas en arrendamiento por más de ocho años, en toda aquella porción que, por su fertilidad y demás condiciones, permitan realizar un cultivo superior al actual, siempre que se acrediten estas circunstancias por los organismos técnicos correspondientes”. E igualmente, aquellas tierras “que no hayan sido regadas, no obstante existir tranques, embalse, canales u otras fuentes naturales o artificiales que lo permitan, y aquellas en las cuales no se haya cumplido la obligación legal de riego’’ (artículo 44, letras D) y E) de la ley 7747 y artículo 2°, N° 10 del Decreto con Fuerza de Ley 294 de 31 de marzo de 1960, publicada en el...
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