Obligaciones internacionales y control de convencionalidad
| Autor | Néstor Pedro Sagüés |
| Cargo | Profesor Universidad de Buenos Aires y Universidad Católica Argentina. npsagues@gmail.com |
| Páginas | 117-135 |
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Los arts. 1º y 2º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos12, o Pacto de San José de Costa Rica, sientan “deberes” específicos para los Estados a ella adheridos. El primero, esencialmente, establece dos: a) respetar los derechos de la Convención, y b) garantizarlos, sin discriminación alguna. A su turno, el art. 2º les obliga a adoptar ”disposiciones legislativas o de otro carácter” necesarias para efectivizar aquella garantía. Aquí se alude al “efecto útil” que debe tener el Pacto.
En el escenario interamericano, y con algunos antecedentes precisos en votos aislados emitidos en otros pronunciamientos,3 la sentencia pronunciada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso “Almonacid Arellano y otros vs. gobierno de Chile”, del 26 de septiembre de 2006, definió claramente, dentro del marco de vigencia de la Convención Americana sobre derechos humanos, el “control de convencionalidad” a practicarse por los jueces nacionales.4 dicho “control de convencionalidad” se perfila como una herramienta sumamente eficaz para el respeto, la garantía y la efectivización de los derechos descritos por el Pacto. Concomitantemente, también es un instrumento de sumo interés para construir un ius commune interamericano, en materia de derechos personales y constitucionales.
Conviene transcribir literalmente, primero, el texto del veredicto, tal como surge del considerando 124: “La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de “control de convencionalidad”Page 119 entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esa tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”.
El considerando 125 agrega un dato complementario: “En esa misma línea de ideas, esta Corte ha establecido que ‘(s)egún el derecho internacional las obligaciones que éste impone deben ser cumplidas de buena fe y no puede invocarse para su incumplimiento el derecho interno’. Esta regla ha sido codificada en el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 1969”.
La doctrina fue repetida, sin mayores variantes, en los casos “la Cantuta vs. Perú”, sentencia de 29 de noviembre de 2006, consid. 173, y “Boyce y otros vs. Barbados”, de 20 de noviembre de 2007, consid. 78. Pero en el caso “Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú”, de 24 de noviembre de 2006, consid. 128, la Corte Interamericana formuló algunas especificaciones y adiciones. Allí dijo: “Cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque el efecto útil de la Convención no se vea mermado o anulado por la aplicación de leyes contrarias a sus disposiciones, objeto y fin. En otras palabras, los órganos del Poder Judicial deben ejercer no sólo un control de constitucionalidad, sino también de convencionalidad, ex officio, entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales pertinentes. Esta función no debe quedar limitada exclusivamente por las manifestaciones o actos de los accionantes en cada caso concreto, aunque tampoco implica que ese control deba ejercerse siempre, sin considerar otros supuestos formales y materiales de admisibilidad y procedencia de este tipo de acciones”.
Más recientemente, por ejemplo en “Fermín Ramírez” y “Raxcacó Reyes vs. Guatemala” (considerando 63), de 9 de mayo de 2008, se volvió a ratificar esta doctrina.
Cabe detenerse en el análisis de los distintos subtemas que plantean estos pronunciamientos, que deben enlazarse entre sí para lograr una interpretación conjunta del “control de convencionalidad”. Desde ya cabe anticipar que el criterio de la Corte Interamericana no es siempre lineal o uniforme, y que quizá contiene algunas desprolijidades preocupantes.
Aun así, con esos defectos, la doctrina del “control de convencionalidad” se presenta como una de las herramientas más prácticas e inmediatas para elaborar un ius commune en la región, en particular en cuanto una visión homogénea en materia de derechos humanos fundamentales, como lo anticipara Pablo Pérez Tremps.5
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Preliminarmente cabe constatar que mientras en “Almonacid Arellano vs. Chile” la Corte habla de “una especie de control de convencionalidad”, en “Trabajadores cesados del Congreso vs. Perú” alude directamente al control de convencionalidad. En la última sentencia, en síntesis, el instituto de referencia es presentado, sin más, como un acto de revisión o fiscalización de la sumisión de las normas nacionales, a la Convención Americana de Derechos Humanos, y a la exégesis que a este instrumento da la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Las razones dadas por la Corte Interamericana para sentar el control de convencionalidad son dos, y ambas de derecho internacional: (i) las obligaciones internacionales deben ser cumplidas de buena fe; (ii) no es posible alegar el derecho interno para incumplirlas, conforme el art. 27 de la Convención de viena sobre el derecho de los tratados.
Aquí conviene recordar dos temas. El primero es que, para muchos, estas reglas significan una seria restricción a la soberanía de los Estados. Sobre el punto, cabe tener presente, sin embargo, que en la cuna misma de la doctrina de la soberanía (estamos hablando del siglo XvI), Jean bodin, que la describe y enuncia en sus rasgos esenciales, advertía que la soberanía, aun entrevista como “poder absoluto y perpetuo” del Estado, de todos modos admitía como tope que el príncipe soberano estaba obligado (como también dios) a cumplir sus promesas, aclarando que no había mayor delito para un rey, que ser perjuro.6
El segundo comentario es que la Convención de viena sobre el derecho de los tratados permite en su art. 47 al Estado –como excepción– alegar su derecho interno para eximirse del cumplimiento de un tratado, si su consentimiento al elaborarlo hubiera sido viciado por una violación manifiesta, en materia de competencia para celebrar el tratado, y ello afectare a una norma fundamental de ese derecho interno.
Desde luego, la Corte Interamericana hace control de convencionalidad cuando en sus veredictos ella descarta normas locales, incluso constitucionales, opuestas al Pacto de San José de Costa Rica. A eso se lo ha denominado “control de convencionalidad en sede internacional”, para diferenciarlo del que imperativamente asigna a los jueces domésticos en “Almonacid Arellano” y los demás fallosPage 121 posteriores que ya mencionamos, que aluden al “control de convencionalidad en sede nacional”.7 Es a este último al que nos dedicaremos de aquí en más.
Aparentemente, en “Almonacid Arellano” y en las sentencias que lo siguen, la Corte Interamericana encomienda el control de convencionalidad a los jueces domésticos del Poder Judicial. Sin embargo, razones derivadas del principio de analogía, del argumento teleológico y del argumento “a fortiori”, llevan a concluir que esa directriz obliga también a los jueces de un Tribunal Constitucional extra-poder (cuando así ha sido diseñado por la constitución), en las causas sometidas a su decisión. Si de lo que se trata es de asegurar el “efecto útil” del Pacto de San José de Costa Rica, contra normas internas que se le opongan, en los procesos respectivos, esa misión de aplicar sin cortapisas el derecho del Pacto tiene que involucrar, igualmente, a las cortes y tribunales constitucionales, aunque en algunos casos no pertenezcan al Poder Judicial y operen como entes constitucionales autónomos, o extra-poder.
El mensaje de “Trabajadores cesados del Congreso”, parece indicar que el juez que está habilitado para ejercer el control de constitucionalidad, debe asimismo practicar el control de convencionalidad. El fallo le reclama, por cierto, tal doble control.
El asunto puede no ofrecer problemas en una nación que posea un sistema de control difuso o desconcentrado de constitucionalidad, como Argentina, en el que todo juez es competente para ejercitar tal revisión. Tampoco hay dificultades en Estados que practican un régimen “mixto”, dual o híbrido, en el que todos los jueces comunes tratan temas constitucionales, en orden a inaplicar las...
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