La invalidación de los actos administrativos en el derecho chileno
| Autor | Eduardo Soto Kloss |
| Páginas | 315-330 |
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Es un hecho indiscutible que una buena parte, y nada escasa, de nuestro Derecho Administración, más que emanar de la ley arranca sus raíces de la jurisprudencia, sea contralora, sea judicial.
En el tema del acto administrativo ello es particularmente notorio, si se tiene en cuenta la inexistencia de una ley general de procedimientos administrativos que norme por vía legislativa el punto; ha sido obra, en cambio, de la jurisprudencia de la Contraloría General de la República, especialmente a partir de fines de la década de 1950, el ir asentando los principios y las nociones en esta materia y los alcances y efectos de las escasas disposiciones legales que la regulan 1. Y a partir de 1977, con el llamado recurso de protección, la jurisprudencia judicial ha venido a completar y perfeccionar el entendimiento del acto administrativo.
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A mostrar este derecho jurisprudencial va dirigido el presente trabajo, derecho nacido de nuestra propia realidad y para satisfacer las necesidades de justicia -cuyo es el objeto del Derecho-de acuerdo con nuestra propia idiosincrasia jurídica y nuestras propias tradiciones.
Así, también -volviendo al estudio de la jurisprudencia-, se hace revivir el interés por el Derecho, tan disminuido por el frío dogmatismo del legalismo positivista o corrompido en sus bases por una pseudo pura tecnología normativista. Y es que no existe mejor remedio para revitalizar dicho interés que estudiar y analizar la jurisprudencia; en ningún otro instante se unen de manera más nítida la teoría y la práctica, lo especulativo de la ciencia jurídica y el arte de su aplicación; como se ha dicho con precisión, "en ninguna otra fuente se aprende mejor lo que el derecho es", y ello es natural, pues es en los tribunales donde mayormente se vive el Derecho y se concreta prácticamente su finalidad y su objeto, es decir, lo justo, la ipsa res iusta 2.
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Sobre la estabilidad de los actos administrativos hablaba ya Huneeus, especialmente al comentar el artículo 82 de la Constitución de 1833, en cuanto se refería al otorgamiento por parte del Presidente de la República de jubilaciones, retiros, licencias y montepíos, a los servidores públicos, y siempre que fueren concedidos dichos beneficios con arreglo a las leyes 3.
Y sobre todo Valentín Letelier 4, al estudiar una cédula de retiro extendida por el Presidente de la República a un servidor público del orden militar, cuya modificación se solicitaba tiempo después por el beneficiario, dirá en un Dictamen de 1894 que "es un error vulgar el creer que todos los actos del gobierno son esencialmente revocables. De los decretos que el Poder Ejecutivo expide, sólo son revocables en mayor o menor grado, aquellos que miran al interés general, a la reglamentación de las leyes o de los servicios públicos, etc...., los actos del gobierno dejan de ser actos de un poder político, semejan más bien actos de un poder judicial, cuando miran al interés particular; y si no se les quiere convertir en medios de persecución contra los adversarios y en medios de favoritismo para los parciales, se debe mantener en principio su inmodificabilidad... ¿Qué estabilidad tendrían aquellos derechos particulares que se goza en
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virtud de declaraciones del Poder Ejecutivo si a cada cambio ministerial quedaran expuestos a revisiones o modificaciones?..., cree el infrascripto que se puede modificar aquellos decretos cuando el Supremo Magistrado no ha conocido todos los hechos que han debido "servirle de base para hacer sus declaraciones".
Sobre la nulidad de los actos administrativos dictados en contrariedad a la Constitución o a las leyes, había igualmente claridad ya que debían ser ellos desconocidos en su validez desde que eran nulos (art. 160 de la Constitución de 1833) y los tribunales prescindían de ellos cuando se reclamare de su aplicación 5.
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Pero acerca del deber jurídico de la Administración de retirar los actos administrativos que hubiere dictado en contravención a la Constitución y a las leyes, sólo aparecerá el desarrollo con amplitud -a mi conocimiento, según lo investigado-en la jurisprudencia de la Contraloría General de la República, y ello especialmente a raíz de las Primeras Jornadas Chileno-Uruguayas de Derecho celebradas en 1958, en la ciudad de Montevideo 6. De acuerdo con la terminología allí re-
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comendada -para unificar el lenguaje doctrinario-la acción de retirar la Administración sus actos administrativos antijurídicos se denominará como "invalidación", a fin de distinguirla de otras variedades tales como la revocación o la caducidad.
Esta terminología aparecerá expuesta -contrastando las distintas figuras del retiro de los actos administrativos por parte de la misma Administración-ya en 1966, por medio del Dictamen 89.271 (22.11.1966); dice éste en su parte pertinente:
"El problema planteado... merece... algunas consideraciones de tipo general que permitan esclarecer las circunstancias en que un acto administrativo (decreto o resolución) puede ser dejado sin efecto legítimamente, y a su vez permita determinar la naturaleza de los derechos adquiridos por los administrados frente a la derogación o retiro de tales actos.
"Las decisiones de la autoridad administrativa contenidas en los decretos y resoluciones se pueden dejar sin efecto mediante la emisión de un acto administrativo posterior de contrario imperio (resolución o decreto que los derogue), principalmente por tres causales: a) por ilegalidad; b) por el incumplimiento de una obligación prevista por la ley o por el propio acto, cuya sanción específica es la extinción del mismo, y c) por ser contrarios al interés público, en general, o específicamente de la entidad emisora del acto. Estos tres principales modos de extinción de las decisiones de la autoridad dan origen respectivamente a las instituciones jurídicas de la invalidación, de la caducidad y de la revocación.
"La invalidación... consiste en la extinción de un acto administrativo emitido con violación del derecho objetivo (Constitución, ley, reglamento, etc.)...".
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¿Cuál ha sido la formulación que ha hecho la Contraloría General de la República acerca de la invalidación?
Sobre el punto debe señalarse de inmediato que ha habido una evolución bien marcada en las soluciones jurisprudenciales que la Contraloría General de la República ha dado en la materia y que va desde una posición puramente formalista -y claramente pro administratione-hasta
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otra en que se percibe el problema en todo su contexto, primando en su visión los principios constitucionales y los derechos fundamentales, y en una perspectiva sustancialista del Estado de Derecho. Veámosla en sus aspectos básicos.
3.1. En 1959 la Contraloría General de la República plantea la invalidación como principio sin excepción, sosteniendo que la ilegalidad -en que ha incurrido la propia Administración al dictar un acto administrativo en contravención a Derecho-no crea derechos, ni siquiera respecto de terceros de buena fe.
En efecto, el D. 14.073 (12.3.1959) afirma que "los decretos son por regla general revocables 7, de modo que la misma autoridad que los dictó puede derogarlos o modificarlos, ya sea por razones de conveniencia o por adolecer de un vicio de ilegalidad; la revocabilidad tiene una excepción: no pueden ser derogados aquellos decretos en cuya virtud particulares han adquirido derechos de orden patrimonial de los cuales esas personas no pueden ser privadas sino en virtud de una expropiación. No obstante, aún estos decretos de interés particular pueden ser modificados o dejados sin efecto cuando adolecen de un vicio de ilegalidad, pues la autoridad administrativa tiene la facultad y aun la obligación de resta-
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blecer el imperio de la ley, revocando sus propios actos cuando advierten que son irregulares"8.
3.2. Este predicamento contralor fue sostenido por varios años; sin embargo, no podía subsistir más, ya que implicaba desconocer lisa y llanamente no sólo buena fe de los terceros, enteramente ajenos a los errores de la Administración, sino, además, cargar a los administrados con las actuaciones torpes o negligentes de la autoridad, única responsable de haber actuado de modo antijurídico al dictar un acto administrativo contraviniendo el Derecho 9. Así es como en 1969 la Contraloría establecerá la que sería su posición en el futuro -inalterada en el principioal afirmar en su D. 24.049 (23.4.1969) que, "la "invalidación puede verse limitada por la necesidad de mantener situaciones jurídicas que se producen como consecuencia de esas actuaciones ilegítimas, por cuanto no puede desconocerse los efectos derivados de esos actos defectuosos, particularmente cuando ellos alcanzan a térceros y se han creado bajo el amparo de la presunción de legitimidad que deriva de haber sido tomado razón"10.
En otros términos, a partir de 1969 la Contraloría General de la República reconoce la improcedencia jurídica de la invalidación -por parte de la Administración-de actos administrativos anteriores dictados en contravención a Derecho si éstos han producido efectos adquiridos en terceros.
3.3. Ello será completado de modo expreso por el D. 16.506 (15.3.1971), al hacer mención de un requisito indispensable para que sea improcedente la invalidación en tales situaciones adquiridas, cual es la exigencia ineludible de que esos terceros se encuentren de buena fe. Dice en su parte correspondiente:
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"La autoridad administrativa se encuentra en el deber de invalidar sus actos emitidos con violación de las normas pre-establecidas, ya que existe un interés general en el restablecimiento del orden jurídico alterado por actos que adolecen de vicios y que, por consiguiente, afecta la regularidad del sistema positivo; con todo, este organismo no puede dejar de reconocer la existencia de límites virtuales de la potestad de invalidación, cuyo desconocimiento atentaría contra principios elementales de...
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