Las modalidades de la Actividad Administrativa y los principios que rigen la actuación de la Administración del Estado
| Autor | Gladys Camacho Cépeda |
| Páginas | 241-276 |
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SUMARIO: 1. La complejidad de la actuación sustancial de la Administración y las
modalidades en que se clasifica. 2. Los principios de la actuación administrativa.
3. El Principio de Legalidad o el sometimiento pleno de la actividad de la
Administración al Derecho. A. El significado del Principio de Legalidad en el
Derecho chileno: del Principio de Legalidad al Principio de Juridicidad. B. El
Principio de Legalidad y su concordancia con la reserva de ley. 4. El Principio
de Igualdad. 5. El Principio de Respeto a la Libertad Individual. 6. El Principio
de Servicialidad. 7. El Principio de Probidad Administrativa. 8. El Principio
de Imparcialidad. 9. El Principio de Razonabilidad. 10. El Principio de
Proporcionalidad. 11. Los Principios de Publicidad y Transparencia. A. El
significado de los términos Publicidad y Transparencia. B. Los fundamentos
y objetivos de la Publicidad y Transparencia. 12. Los Principios de eficacia y
eficiencia. A. El significado de los conceptos de eficacia y eficiencia administrativas.
B. Ámbito y contenido de la eficacia y eficiencia administrativas.
1. LA COMPLEJIDAD DE LA ACTUACIÓN SUSTANCIAL
DE LA ADMINISTRACIÓN Y LAS MODALIDADES
EN QUE SE CLASIFICA
La perspectiva tradicional de la actividad de la Administración del
Estado muestra la forma en que ella actúa acudiendo a la triple
clasificación que formula de la actividad jurídica en general, el De-
recho Civil, distinguiendo, por consiguiente, los hechos, los actos y
los contratos administrativos.
Reconociendo el valor que en sí representa este ángulo constructivo
del Derecho, la escuela administrativa sin embargo, impulsada por
exigencias de su propia naturaleza, ha intentado desde los últimos
años del siglo XX clasificar las formas de actuación de la Adminis-
tración de una manera más acorde con su accionar, reconociéndola
desde luego como una función del Estado al servicio de la comunidad
LAS MODALIDADES DE LA ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA Y LOS PRINCIPIOS
QUE RIGEN LA ACTUACIÓN
DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO
Dra. Gladys Camacho Cépeda
DERECHO A DMINISTR ATIVO • 120 AÑO S DE CÁTEDRA
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nacional. Se busca, así, generar una plantilla ordenada que permita
identificar las distintas clases de actuación administrativa.
Los problemas que enfrenta la clasificación de la actividad sus-
tancial de la Administración Pública son de diversa índole. Van desde
las dificultades del lenguaje hasta la evaluación de los dinámicos
cambios sociales.
Con todo, los obstáculos más difíciles de sortear provienen de
la “riqueza tipológica” (BERMEJO)1 de las acciones administrativas,
ya que no existe una noción de actividad administrativa que pueda
ser teórica sustentada como unitaria.
Lo que sí puede afirmarse, por supuesto, es que la característica
que hace de la función administrativa ser lo que es, es la circunstan-
cia de constituir una actividad del Estado encaminada a obtener la
realización de los fines que constitucionalmente le han sido fijados
dentro de él a dicha Administración, aserto que no obstante acer-
carnos al tema, nos deja, empero, sólo en un plano de abstracción
muy general.
La actividad de la Administración se puede clasificar teniendo
en cuenta una diversidad muy amplia de criterios, que pueden re-
ferirse a la actividad administrativa en sí misma y a la efectividad de
su actuación, la forma como ésta se externaliza, la legalidad vigente,
la perspectiva desde la que se observa y el régimen jurídico que se
le aplica, entre otros.2
1 BERMEJO VERA, J., Derecho Administrativo Especial, Editorial Civitas, Madrid,
1996, p. 41.
2
Considerando estos elementos, la clasificación de la actuación administrativa
variará según el enfoque adoptado. Así:
1º. Desde la perspectiva de la efectividad, la actuación administrativa puede
ser positiva (real, manifiesta) o negativa (también llamada omisión o inactividad
de la Administración) ahí donde existe un deber jurídico de actuación.
2º. Desde la perspectiva de cómo se externaliza la actuación, ésta puede ser:
actuación jurídica o formal (actos administrativos y contratos) o actuación sustan-
cial, comprendiendo dentro de ésta aquellas actuaciones que se reconocen como
hechos administrativos a través de los cuales se hace efectivo el comportamiento
material o actividad física de los órganos administrativos, en cuya virtud realizan
su actividad administrativa.
3º. Desde el punto de vista de la legalidad, la actuación administrativa puede
ser legal o ilegal.
4º. Desde la perspectiva de las partes que intervienen para su perfeccionamiento,
puede ser: unilateral o convencional.
5º. Desde la perspectiva de la que se observa, la actuación administrativa puede
ser interna o externa; y
6º. Desde la perspectiva del régimen jurídico que se le aplica, ésta puede ser
de derecho público o sujeta al derecho privado.
LAS MODA LIDADES DE LA AC TIVIDA D ADMINIS TRATIVA Y LOS PR INCIPIOS QUE R IGEN...
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En este estudio nos ocuparemos de esbozar una tipología de
la actividad sustancial de la Administración destacando las arduas
dificultades que se presentan para clasificarla y los esfuerzos más
conocidos para ordenarla. Éstos han utilizado el criterio fundado
en el sector administrativo de intervención en que inciden, lo que
tiene la ventaja de coadyuvar a la sistematización de la legislación
sectorial, ya que el enfoque se dirige a analizar la intervención que
se produce en sanidad, obras públicas, transportes, telecomunica-
ciones, trabajo, mujer, infancia, etc.
Sin embargo, este criterio no permite generar categorías con-
ceptuales que permitan ordenar de un modo transversal la actividad
de la Administración. Esta virtud tiene la clasificación formulada en
primer lugar por el profesor español J
ORDANA
DE
P
OZAS
y enriquecida
por el aporte de otro ilustre catedrático peninsular, VILLAR PALASÍ.3
El esfuerzo de ambos profesores toma como criterio ordenador el
efecto que la actuación administrativa tiene sobre la esfera subjetiva
y otras garantías de los particulares, clasificando las tareas del Estado
en actividad de policía, fomento, servicio público, industrial y de
planificación.
Ahora bien, tomando esta clasificación como punto de partida
de nuestra reflexión y actualizándola a la luz de las nuevas funcio-
nes del Estado con los datos que nos proporciona la realidad de la
actuación administrativa contemporánea, se puede postular una
nueva clasificación de dicha actividad manteniendo la perspectiva
señalada que proponían los profesores ibéricos, esto es la incidencia
que dicha actuación tiene sobre la esfera subjetiva de los particulares.
Consiguientemente, las categorías que se proponen para examinar
la actividad administrativa son de limitación o de intervención so-
bre las actividades de los particulares, servicio público, regulación,
fomento y gestión económica.
Uno de los rasgos más característicos de estas formas de actua-
ción administrativa es que todas ellas pueden ser empleadas por la
Administración independientemente del ámbito concreto en que
tiene lugar la intervención. En tal sentido, en el sector minero, por
ejemplo, pueden concurrir actuaciones de tipo limitativo, de servicio
público, de fomento o de gestión empresarial.
Una definición básica de las funciones administrativas relativas a
la actividad sustancial de la Administración Pública es la siguiente:
3 V
ILLAR
P
ALASÍ
, J. L., La Intervención Administrativa en la Industria, Instituto de
Estudios Políticos, Madrid, 1964.
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