Informe a la comisión especial de modernización del régimen político chileno sobre perfeccionamiento del sistema constitucional, con especial énfasis en el tipo de gobierno
| Autor | Humberto Nogueira Alcalá |
| Páginas | 503-525 |
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El régimen presidencial podemos conceptualizarlo señalando que es un régimen democrático representativo de separación rígida de poderes cuyo Ejecutivo está constituido por un Presidente de la República, elegido por sufragio universal, quien es Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y de la administración, siendo los Ministros de Estado nombrados y revocados por el primero, quienes no son responsables políticamente ante el Parlamento.1
La ventaja del sistema presidencialista es la estabilidad del Ejecutivo y la concentración de la capacidad ejecutiva en un solo órgano unipersonal que goza de amplia independencia del Parlamento, maximizando la rapidez y la coherencia de las decisiones. Asimismo, en América Latina, el Presidente se constituye en el padre y guía moral del país, lo que se enraíza con la presencia anterior y caudillos y estos en la realidad de los capitanes generales en la colonia, en el caso chileno.
La institución presidencial en Chile, es la que ha juzgado un rol predominante en la construcción del Estado, ha ayudado a mantener la identidad, la continuidad y la integración de la sociedad. Page 504
El presidencialismo en sus diversas variantes de presidencialismo puro, atenuado o parlamentarizado entrega la jefatura de Estado y de gobierno en una sola persona, lo que si bien asegura la estabilidad del Ejecutivo, genera una alta concentración del poder en una sola persona, generando en sistemas democráticos con pluripartidismo un juego de suma cero, en que el ganador de las elecciones presidenciales concentra todo el poder en sus manos.2 El Presidente cuenta con un cheque en blanco para desarrollar su proyecto de gobierno personal, donde el programa presentado al electorado se desvanece fácilmente, no existiendo mecanismos institucionales para exigir su cumplimiento.
El Presidente de la República puede cambiar de orientación política el gobierno discrecionalmente, sin que nadie pueda impedírselo o contenerlo. Tal perspectiva alienta el caudillismo y un liderazgo sin contrapeso y sin conciencia de poder limitado que posibilita la institucionalidad presidencialista.
El presidencialismo surge y se ha desarrollado en una cultura paternalista, donde el Presidente de la República es el "pater familia", en el que se delega el poder para que actúe según su prudencia política, lo cual potencia la tendencia al mesianismo político que produce desestabilización y crisis democrática, además de ser fuente de instalación de proyectos autoritarios,3 como ha sido y es bastante corriente en América Latina, lo que se acentúa con las reelecciones inmediatas de los presidentes en el poder, los casos de Fujimori en Perú y del Presidente Chávez en Venezuela,4 para tomar dos extremos, son bastante elocuentes en la materia, que buscaban concentrar el poder en sus manos y perpetuarse en el mismo, en el segundo caso la perspectiva se desvaneció temporalmente por la pérdida del referéndum de diciembre de 2007, pero permanece latente.
El régimen presidencialista está en hacer asumir a una sola persona el rol del Jefe de Estado, símbolo de la integración nacional y de la estabilidad institucional, y por otra parte, el conductor de la política contingente que representa sólo a un sector o parcialidad. Es imposible cumplir bien ambas funciones, algunos harán prevalecer su rol del jefe de Estado con el consiguiente perjuicio para la conducción de la política contingente o darán primacía a esta segunda, deteriorando su rol de Jefe de Estado integrador y símbolo de la unidad y continuidad nacional.
Asimismo, el parlamento constituye un órgano debilitado que no permite contrapesar al gobierno, generándose un régimen de hegemonía presidencial desequilibrado con rasgos más o menos autoritarios. Page 505
Asimismo, en el caso que el Presidente de la República no cuente con mayoría parlamentaria, lo que ocurre frecuentemente en sistemas políticos con multipartidismo,5 pese a todos sus poderes jurídicos, solamente se convierte en un administrador del sistema sin poder procesar y cumplir su programa de gobierno, salvo que desarrolle una negociación proyecto a proyecto en el Congreso Nacional. Si la oposición mayoritaria en el parlamento no está disponible para negociar con el gobierno producto de su distinta concepción de la tarea del gobierno o por desarrollar una oposición obstruccionista de desgaste para sumir la alternancia, el sistema político se bloquea y paraliza,6 con el consiguiente peligro de crisis del sistema político institucional en su conjunto, como ocurrió en Chile en 1973 y en diversas otras experiencias latinoamericanas.
El sistema presidencialista por la acumulación de poderes hegemónicos en manos del Jefe de Estado se juega a las virtudes y defectos del Presidente, su lealtad y prácticas democráticas, su capacidad de gobierno y administración, su capacidad de negociación y de liderazgo, su honestidad, entre otros aspectos. La ausencia o escasez de virtudes del Jefe de Estado pueden paralizar el sistema político, iniciar el desarrollo y/o profundización de crisis económicas, sociales y políticas, como ha ocurrido históricamente en Argentina, en Brasil, en Bolivia y en Ecuador, para señalar algunos ejemplos relativamente recientes de nuestro continente.
El sistema presidencialista facilita las conductas de rigidez y de irresponsabilidad de los actores políticos, no generando un medio adecuado para las tendencias al compromiso, la negociación y a la responsabilidad. En efecto, el Presidente es elegido por un período fijo y determinado de tiempo, el cual no necesita, por tanto, una vez elegido, de preocuparse por mantener y alcanzar una mayoría parlamentaria de apoyo, la cual es indiferente para su posición institucional. Por otra parte, los partidos políticos que apoyaron al candidato presidencial, se van distanciando del Presidente para evitar el desgaste político de la acción gubernamental a medida que se acerca la próxima elección parlamentaria. Finalmente, la oposición política puede extremar su polarización y acción demagógica, teniendo claro que nada hará cambiar su situación institucional durante el mandato presidencial en curso; desarrollando una acción obstruccionista en el parlamento, que muchas veces produce un juego de suma cero. No se favorece las relaciones de cooperación entre el Gobierno y el Parlamento, especialmente cuando existen partidos organizados y disciplinados.
Así un Presidente que concreta una fuerte concentración de poder de gobierno con apoyo electoral minoritario o con pérdida de apoyo electoral durante el mandato, por tanto, con una situación política de ser minoría en el electorado y en el parlamento, genera una crisis y una confrontación polarizada que frecuentemente ha derivado Page 506 en América Latina en crisis institucionales y potenciado formas de autocracias autoritarias en diversas modalidades.
El bloqueo institucional no tiene solución en el sistema presidencialista en tales circunstancias, salvo la destitución presidencial por acusación constitucional, lo que requiere configurar las causales jurídicas constitucionales y las mayorías calificadas necesarias para dicho proceso que son muy difíciles de alcanzar y de lo cual hay pocos ejemplos.
Asimismo, el régimen presidencialista no ofrece incentivo alguno al compromiso político entre el Jefe de Estado y las fuerzas políticas con representación parlamentaria opositora, ya que el objetivo de estas últimas es desgastar al gobierno para reemplazarlo. Un Jefe de Estado minoritario y obstinado puede mantenerse en el gobierno hasta el término del periodo presidencial pese a ser doblemente minoritario en el cuerpo electoral y en el parlamento, no existiendo la posibilidad institucional de forzar un cambio en la política gubernamental. En Chile puede mantenerse en funciones con el apoyo de un tercio más uno de los senadores en ejercicio.
El sistema de partidos en el presidencialismo tiene una clara orientación hacia partidos electorales y clientelísticos, pragmáticos y populistas, sin un desarrollo programático serio, ya que ellos están destinados a ganar elecciones, pero no a asumir una función responsable de gobierno alternativo en forma institucionalizada.
Frente a esta realidad, la academia se divide en una línea que propone mantener el tipo de gobierno presidencial, despojándolo de los elementos que hegemonizan el poder en manos del Presidente de la República, reequilibrándolo,7 quienes buscan el reemplazo por el régimen parlamentario8 o quienes rescatando instituciones arraigadas en la cultura política latinoamericana como la figura del Presidente...
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