Nodo II. Modernización, calidad de servicio y funcionarios públicos
| Autor | Álvaro Vicente Ramírez Alujas |
| Páginas | 41-60 |
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«La gestión pública del futuro no puede ser más una suma de técnicas de administración del sector privado. El verdadero desafío es muy distinto, la gestión pública debe reconocerse como el principal ámbito de innovaciones creativas en la teoría y práctica de la gestión. Los gobiernos, casual o deliberadamente, tienen problemas de gestión mucho más difíciles de los que pueda tratar de superar cualquier empresa. Si la base de la reforma de la gestión pública ha sido hasta ahora la imitación de la administración de empresas, el desafío que se presenta ahora es emprender el camino de la innovación desarrollando nuevos métodos de gestión que respondan a las necesidades propias del Estado».
LES METCALFE 19
Como es sabido, la modernización del Estado es un aspecto indispensable para garantizar el desarrollo económico y social de un país, y supone un esfuerzo ampliado y decidido en las distintas esferas del quehacer público. A este respecto, conviene señalar que uno de los aspectos centrales de este proceso es el que se refiere a la llamada «modernización de la gestión pública», que puede ser definida en pocas palabras como «cambiar la manera de hacer las cosas al interior de las instituciones públicas» (Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, 2000). De este modo, la preocupación central del presente trabajo se orienta al análisis de las fuentes de transformación en los llamados servicios públicos y al desarrollo de las estrategias de modernización estatal.
En Chile existe una vasta tradición administrativa e histórica que nos permitirá identificar el contexto normativo y legal dentro del cual se sitúan las iniciativas de modernización.
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En la teoría general del servicio público encontramos algunas ideas que nos permitirán profundizar respecto a la función pública en Chile y sus implicancias más directas.
En primer lugar, puede afirmarse que el ejercicio de la función administrativa se traduce en la actividad concreta y práctica que el Estado realiza para cumplir con sus actividades y cometidos. Para esto requiere de órganos y mecanismos adecuados. Es por esto que se debe valer de personas y de bienes que, debidamente organizados, le sirvan de medios o instrumentos para atender y satisfacer las necesidades colectivas que, por su orientación misma, le son propias.
Es así como la palabra «administración» se emplea tanto para designar la actividad administrativa como al conjunto organizado de elementos mediante los cuales dicha actividad es ejecutada.
En su primera acepción, la «administración pública» denota la actividad concreta y práctica que el Estado en conjunto realiza para dar cumplimiento a sus fines (generalmente, asumimos que nos estamos refiriendo a la esfera de competencias del poder ejecutivo y sus agencias20).
En su acepción más subjetiva, con el término «administración pública» se designa al conjunto organizado de las distintas reparticiones, agencias, empresas, estructuras, oficinas, por medio de las cuales el Estado ejerce su función administrativa, a las que corrientemente se les denomina «servicios públicos». A este respecto, se expresa en la Ley Orgánica Constitucional n.º 18.575, de Bases Generales de la Administración del Estado, que «la Administración del Estado estará al servicio de la comunidad, atendiendo las necesidades públicas en forma continua y permanente». Además, es necesario el extraer de ella la definición de servicio público, que para nuestros fines es fundamental. A saber:
Los servicios públicos son órganos administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua. Estarán sometidos a la dependencia o supervigilancia del Presidente de la República a través de los respectivos Ministerios, cuyas políticas, planes y programas les corresponderá aplicar
(artículo 25 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, Ley n.º 18.575/1986).
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Es así como la idea de servicio está en la esencia o raíz de la acción pública21, de tal forma que al hablar de la actividad administrativa del Estado nos referimos a los «servicios» que éste presta, y mencionar a la Administración es referirse al «conjunto de servicios» a través de los cuales el aparato estatal (y en particular el poder ejecutivo) responde a la satisfacción continua y permanente de las necesidades colectivas. Conviene señalar que una mane-ra distinta de enfocar el mismo tema es considerar el enfoque que desde el análisis de las políticas públicas surge para explicar el proceso de modernización del sector público, esto es, considerar la idea de «administración pública» ligada al concepto de stock (es decir, se refiere a la de una estructura y organizaciones) y la «gestión pública» como concepto de «flujo» donde las políticas y acciones que el Estado desarrolla enuncian un proceso y un resultado deseable. De tal modo, se afirma que a la Administración corresponde un concepto de equilibrio y a la gestión un concepto de dinámicas22.
Por otro lado, si se afirma que el servicio público debe entenderse como una organización de personas y bienes creada por el Estado, sometida a un régimen jurídico especial de Derecho público, que tiene por objeto satisfacer de manera regular y continua una necesidad pública (AYLWIN y AZÓCAR, 1995), es menester reconocer que éste debe tener ciertas capacidades mínimas de adaptación a las nuevas exigencias, lo que adicionalmente se hace más complejo al existir una cierta plataforma o andamiaje legal sobre el cual se sustenta la legitimidad de la acción administrativa y sus consecuencias.
Otra salvedad necesaria es que la anterior definición de servicio público responde, dentro de los tratadistas en Derecho administrativo, a la corriente orgánica o subjetiva. Frente a aquélla se formula una alternativa conocida como la óptica material u objetiva, cuyo basamento es que se atiende al objeto del servicio y no a la entidad que lo realiza; por tanto y en consecuencia, no los
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concibe como organización, sino como actividad. Esta última concepción abre la discusión acerca de que puede entenderse el servicio público como una especie de actividad administrativa (que sólo otorga prestaciones individuales al público), criterio que al admitir énfasis en la prestación del servicio mismo (basado en el interés general) acepta que dicha entrega pueda hacerse por organismos privados, toda vez que la aceptación restringida de dicho concepto no considera ni distingue otro tipo de actividades públicas (regulación, fomento, fiscalización, entre otras).
Tomando lo anterior, el servicio público concebido desde la óptica legal supone al menos cuatro elementos constitutivos. Éstos son:
1) Una necesidad pública que se trata de satisfacer de manera regular y continua23 (aunque el concepto jurídico de necesidad pública es relativo).
2) Un personal que trabaja para la satisfacción de esa necesidad pública (agentes, funcionarios o empleados públicos).
3) Bienes o recursos financieros articulados a través de un ordenamiento predeterminado que se orienten a la satisfacción de esa necesidad.
4) Un régimen jurídico especial de Derecho público24.
El primero de estos elementos se presenta como el fin del servicio, lo que determinaría su existencia. Los tres siguientes, de manera complementaria, constituyen la organización de los medios para el logro de dicho fin último.
Además, partiendo de la base que los servicios públicos son un conjunto sistemático de agencias e instituciones, se afirma que los sistemas de organización
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administrativa obedecerían a tres cuestiones básicas: a) quién presta el servicio;
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por cuenta de quién se presta (es decir, quién financia los bienes y recursos), y c) cuáles son los poderes de decisión que ha de tener el servicio, su competencia, su autonomía o subordinación jerárquica, entre otros.
Ver nota 25
Para enfrentar los nuevos desafíos que la sociedad y la economía imponen al servicio público es necesario que éste responda de manera permanente a estándares básicos de gestión eficiente, eficaz, oportuna y de calidad. en la actualidad, dicha situación parece ser fundamental para validar las actividades de los servicios y, consiguientemente, para posibilitar un mayor apoyo social y político. por tanto, para los fines de la modernización del aparato público, la noción de calidad y sus dimensiones no debieran ser una preocupación trivial y superflua, sino más bien un eje central de cualquier apuesta de mejoramiento y progreso en materia de función pública.
Conviene en esta parte discutir (desde una perspectiva más conceptual en lo que a calidad de servicios se refiere) algunas apreciaciones en materia de calidad que sirvan de base para analizar el acento del esfuerzo modernizador. Es así como la calidad de servicio alude principalmente a la amplitud de la discrepancia o diferencia que existe entre las expectativas o deseos de los usuarios o clientes y sus percepciones particulares26. En tal sentido, puede decirse que lo que caracteriza principalmente a los servicios en general es que éstos son básicamente intangibles y heterogéneos, ya que suponen prestaciones y experiencias más que objetos y, adicionalmente, dicha prestación varía de un proveedor a otro, de un usuario a otro y de un día a otro. Por otro lado, normalmente se afirma que la calidad percibida por los servicios otorgados en un momento se produce durante su entrega o prestación, lo cual significa que la producción y...
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