Nodo III. Trayectoria del proceso de modernización de la gestión pública (1994-2000): una mirada a las acciones, un comentario a los resultados
| Autor | Álvaro Vicente Ramírez Alujas |
| Páginas | 61-91 |
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«Cuando en su caída Alicia llegó al fondo del pozo vio varios caminos. Encontró un gato y le preguntó: ¿Puedes decirme qué camino debo tomar? El gato respondió: Eso depende de adónde debes llegar. Pero Alicia dijo: Es que no sé adónde quiero ir...».
LEWIS CAROLL, Alicia en el País de las Maravillas
En este mundo sólo hay dos tragedias. Una es no poder alcanzar lo que uno busca, la otra es alcanzarlo
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OSCAR WILDE
La reflexión en los últimos años44 ha venido asumiendo que la modernización de la gestión pública es un proceso de constitución de ciudadanía y de optimización de recursos públicos. De este modo, el foco se centra, por un lado, en la satisfacción de los usuarios, la calidad de los servicios y la promoción del escrutinio público y la transparencia. Por otro lado, se busca incorporar técnicas de gestión más avanzadas para dar más eficacia, eficiencia y oportunidad al funcionamiento propio de las instituciones públicas.
Para estos efectos, existe un relativo consenso en la mayoría de las opiniones autorizadas respecto a que la modernización de la gestión pública debiera comprender al menos los siguientes elementos:
· Definición clara y precisa de la misión y objetivos propios de cada Ministerio, servicio o agente público, para luego determinar de qué manera su estructura orgánica y sus recursos humanos, materiales y financieros se adecuan al cumplimiento de dichos objetivos.
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· Especificación nítida de quiénes son los usuarios de cada servicio y cuáles son sus productos o resultados susceptibles de ser medidos y evaluados periódicamente. Lo anterior requiere tratar de conocer el grado de aceptación que los usuarios y los demás organismos públicos le atribuyen a la gestión que cumple el servicio objeto de la modernización.
· Mejoramiento de la calidad del servicio público en aspectos como la prontitud en la entrega; la accesibilidad al servicio; la información oportuna, fehaciente y fácil de entender, y la cortesía en la atención.
· Profundo análisis de los procedimientos y procesos vigentes con el objeto de eliminar los obsoletos y/o modificar aquellos que están apegados exclusivamente a la norma, sin una correcta orientación hacia el resultado.
· Acentuar la descentralización de recursos y responsabilidades. La descentralización es indispensable para acercar las decisiones a quienes éstas afectan. Ello supone la transferencia de competencias, facultades y recursos desde el nivel central hacia los agentes ejecutivos.
· Perfeccionar los sistemas de evaluación internos y generar sistemas adecuados de control de gestión, poniendo énfasis en los mecanismos de evaluación ex-post para cada una de sus unidades y en la comparación entre los resultados planeados o esperados y los obtenidos en las opera-ciones. Lo anterior involucra un conjunto de procesos acumulativos que se despliegan por la vía de metas medibles en períodos acotados de tiempo, con indicadores conocidos y verificables. Lo óptimo sería que cada funcionario, desde el nivel más alto hasta el más bajo, supiera claramente cuáles son sus obligaciones y cuáles son los recursos con que cuenta para cumplirlas, orientando sus actividades en un marco de evaluación de desempeño permanente y objetiva.
· Formación y capacitación para el cambio. Según los distintos autores, éste sería el aspecto más importante en todo el proceso de modernización. La preparación del recurso humano es el eje central para el éxito de las medidas de mejoramiento del Estado. Lo anterior lleva implícito el establecimiento de programas de cambio cultural y el establecimiento de incentivos y sanciones para obtener comportamientos e intereses compatibles con los objetivos definidos.
· Participación de la sociedad civil y de los organismos sociales de base. Supone reemplazar la verticalidad estatal por modelos que incorporen progresivamente la participación democrática, el robustecimiento de mecanismos de información y control social, y el diálogo constante entre la ciudadanía y los servicios públicos.
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En este sentido, la plataforma conceptual que se ha ido desarrollando a nivel mundial nos plantea la necesidad de efectuar cambios sustantivos en las instituciones gubernamentales para adecuarlas al nuevo paradigma económico-social y al nuevo patrón de desarrollo de ciudadanía, que equivale a reinventar y reorientar las labores de gobierno sobre la base de ciertos principios orientadores que podrían resumirse en:
Cuadro 6. Reinventando el gobierno: un nuevo enfoque
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Crear un gobierno inteligente, capaz de coordinarse e imprimir un sentido coherente a la acción y cooperación entre los distintos servicios públicos y los diversos actores económicos y sociales. Supone fortalecer la lógica del «aprendizaje social».
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Crear un gobierno catalítico, que no haga directamente un gran número de cosas, sino que las estimule.
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Crear un gobierno orientado hacia la comunidad, que no construya ni subsidie a los agentes económicos y sociales, sino que los potencie.
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Generar un gobierno eficiente y competitivo, que introduzca ese espíritu en el suministro de sus propios servicios, así como también en los contratos con sus proveedores.
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Potenciar un gobierno inspirado en un sentido de misión, cuya actuación no se rija tanto por la tradición y los reglamentos como por la obtención de resultados y que dé más importancia a éstos que a los procedimientos y normas establecidos.
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Crear un gobierno que no defina a los ciudadanos como sujetos de control por parte de la autoridad, sino como los usuarios de sus actividades y servicios y como la fuente de legitimación de sus políticas. Habida consideración de revitalizar la noción de ciudadanos como sujetos activos de derechos, deberes y obligaciones.
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Generar un gobierno orientado fundamentalmente a satisfacer las necesidades de la gente y no a preservar las normas, garantías y hábitos de la burocracia pública.
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Crear un gobierno emprendedor, que no se contente con cumplir la normativa y los reglamentos, sino que se esfuerce por solucionar realmente los problemas de la sociedad.
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Potenciar un gobierno anticipatorio, que invierta en analizar las tendencias de las cuales surgirán los escenarios en que tendrá que desenvolverse en el futuro y en los cuales se generarán los nuevos problemas que habrán de enfrentar las políticas gubernamentales en el mediano plazo, y que sea capaz de prevenir (pros-pectivamente) y no sólo de solucionar dichos problemas una vez planteados.
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Crear un gobierno descentralizado, que reemplace las jerarquías burocráticas que hoy lo configuran por un sistema participativo, por la costumbre de trabajar en equipo, y por una mayor orientación hacia la ciudadanía, la gente y el mercado... No un gobierno grande, sino estratégico.45
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Éstas son las ideas que, al parecer, orientaron las principales líneas de acción en materia de modernización pública en Chile durante el segundo Gobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia. En términos programáticos, es a partir del año 1994 que se asume el desafío de modernizar el sector público y, para estos efectos, se crea el Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública46. En su decreto de constitución se establece que «tendrá por misión coordinar a los distintos Ministerios dotados de competencias en el ámbito del perfeccionamiento, el desarrollo, la racionalización y la modernización de la función pública, con el fin de proponer a S.E. el Presidente de la República las políticas generales sobre la materia, y las acciones, proyectos e instrumentos necesarios para su implementación, seguimiento y evaluación. Para dicho efecto, el Comité promoverá la modernización de la gestión de los órganos del Estado y velará por la coherencia y articulación de sus planes de acción orientados hacia esa finalidad»47. De este modo, se comenzaba un camino a través del cual se pretendía alcanzar el desafío de «cambiarle la cara» al aparato público (idea de un recorrido o itinerario de modernización).
Según la evaluación que hace el propio Comité, la estrategia que se privilegió durante los seis años de gobierno fue básicamente gradual, incentivando las redes de colaboración y apostando al cambio cultural en la gestión pública. Inclusive al hacer un balance de lo realizado, se deja entrever una cierta paradoja ya que se afirma que el proceso fue un esfuerzo «macizo, sistemático e integral»; sin embargo, en las palabras de los mismos actores existen sentimientos encontrados. Por un lado, la poca voluntad o la falta de urgencia en el plano político, una baja prioridad en el Gobierno, falta de consensos y precariedad de diagnósticos adecuados, considerando que los grados de avance en materia de recursos humanos, por ejemplo, o en lo relativo a gestión presupuestaria o participación ciudadana, tuvieron incipientes y dudosos resultados48.
A este respecto conviene señalar que, al parecer, no habría existido un «diseño modernizador49» propiamente tal, por lo menos durante los primeros tres
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años de funcionamiento del Comité50. Recién en el año 1997, se publica un documento que contendría las líneas de acción propuestas para avanzar en estas materias.
Veamos entonces la trayectoria y los principales resultados alcanzados durante los seis años de trabajo del Comité en materia de gestión pública.
Una de las primeras iniciativas impulsadas fue la firma de compromisos de...
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