Desarrollo territorial en el norte argentino: una perspectiva critica.
| Autor | Manzanal, Mabel |
RESUMEN Las estrategias de desarrollo presentes en territorios rurales de las provincias de Jujuy, Misiones y Salta, Argentina, son el objeto de esta investigación. Se trata de tres casos donde se observa desde 1990 un proceso organizativo de base que parece fortalecer a los sectores históricamente marginados; surgiendo, asimismo, nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad civil y tramas institucionales de desarrollo rural con activa participación de las famílias rurales pobres. Para el análisis de estos procesos nos basamos en las siguientes premisas: a) el territorio expresa relaciones sociales y espaciales de poder; y b) el desarrollo rural debe implicar mayor autonomía de la población beneficiaria en la toma de decisiones y en la gestión pública y privada. Sólo desde esta perspectiva entendemos que es posible que el desarrollo conduzca a una nueva territorialidad (un cambio en las relaciones de poder espacialmente delimitadas). Organizamos este artículo presentando los objetivos y los casos de estudio; luego exponemos el marco teórico referido al desarrollo, el territorio y el poder; seguimos con la caracterización de las experiencias analizadas; para finalmente abordar reflexiones comparativas.
PALABRAS CLAVE: desarrollo regional y local, desarrollo territorial, economía regional, planificación del desarrollo, desarrollo rural, geografía rural.
ABSTRACT The strategies of development in rural territories in the provinces of Jujuy, Misiones and Salta in Argentina provide the objects of study in this analysis. These three cases reveal that there has been a process of consolidation of grass-roots organization since 1990, which seems to have strengthened the historically marginalized sectors of the population. New kinds of relationships between the state and civil society have also appeared, leading to rural development institutions which are actively involved with poor rural families. For the analysis of these processes the following premises are generated: a) territory expresses social and spatial relations of power; b) rural development must imply greater autonomy for the beneficiary population in the processes of public and private decision-making and management. Only in this way it is possible for development to lead to a new territoriality (a change in spatially bounded power relations). The article is organized by initially presenting the objectives and the cases, followed by a presentation of the theoretical framework relating to development, territory and power, a characterization of the analyzed experiences, and finally some comparative reflections.
KEY WORDS: regional and local development, territorial development, regional economy, development planning, rural development, rural geography.
Introducción
El objetivo de este trabajo es reflexionar acerca de las estrategias de desarrollo que, desde la década de 1990, se llevan a cabo en territorios rurales del norte argentino. Para ello, presentamos tres casos localizados en el noroeste y nordeste de Argentina: la Quebrada de Humahuaca (Jujuy), el departamento de San Carlos (Salta) y el município de San Pedro (Misiones).
En muchos aspectos, estos casos son representativos de acciones similares que se han multiplicado en todo el país. Se trata de nuevas modalidades de acciÓn que son resultado, en primera instancia, de la aplicaciÓn de múltiples programas de intervención pública y privada, cuyas operatorias se asemejan en aspectos básicos: (a) se dirigen a grupos de familias y no a productores individuales, promoviendo la organización grupal de los beneficiarios; (b) las famílias beneficiarias se constituyen en el sujeto necesario para auto-instrumentar formas de superación de su propia pobreza y marginalidad (1).
Sin embargo, estas modalidades organizativas e institucionales no cuestionaron la consecución del modelo dominante, y del mismo modo tampoco resultaron eficientes para enfrentar la pobreza rural (de Janvry y Sadoulet, 2007). Esto último es reconocido por los propios organismos de financiamiento internacional que han aplicado sus recursos en la mayoría de estos programas (Banco Mundial -BM- 2002, Banco Interamericano de Desarrollo --BID-- 2003, Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola --FIDA-- 2002).
Aun así, entendemos que se gestaron fortalezas en muchos de los actores participantes, que se expresan en: (a) nuevas relaciones y vinculaciones productivas, sociales, políticas; (b) incremento de fuentes de financiamiento y mayor acceso a informaciÓn y capacitación; (c) ejercicio de diferentes funciones como interlocutores ante actores privados y públicos; (d) mayor compromiso con el accionar político y social.
Desarrollo territorial rural
El Desarrollo Territorial Rural (DTR) aparece en América Latina hacia fines de los años '90, y fue una propuesta emergente de la constatación de que las múltiples estrategias de desarrollo rural (DR) aplicadas previamente no habían logrado reducir la pobreza rural (de Janvry y Sadoulet, 2007). El DTR se conforma como una propuesta dirigida a:
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Abordar transversalmente las históricas dicotomías campo/ciudad, espacio rural/urbano, producción para el autoconsumo/producción para el mercado.
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Cuestionar el rol central dado al sector agropecuario en el desarrollo de las áreas rurales. Es a partir de esto que surge el territorio como categoría central de esta nueva alternativa. Se considera que al focalizar en el territorio se viabiliza la promoción de políticas de abajo hacia arriba (en lugar de las tradicionales de arriba hacia abajo). Fundamentalmente, se afirma que el DTR ofrece la oportunidad de conectar los temas de la pobreza rural con otros elementos del debate y de la acción pública contemporáneos, como son el desarrollo económico local, la competitividad, la descentralización, la modernización del Estado, la pequeña y mediana empresa y el medio ambiente (Schejtman y Berdegué, 2006).
A pesar de presentarse como una alternativa superadora, la concepción de territorio del DTR mantiene semejanzas con la planificación regional del desarrollo implementada entre las décadas de 1950 y 1970. En ambas estrategias de intervención hay un intento de organizar el desarrollo a partir de determinadas áreas geográficas. Es notorio que en ambas el accionar es débil en relación con la desigual composición social y distribución del ingreso. Es decir, los dos enfoques desconocen los conflictos de intereses presentes en el territorio.
El DTR tiene como meta lograr que los territorios sean competitivos, subrayando para ello la importancia de: (a) la proximidad entre actores para coordinar acciones y generar innovación colectiva de carácter sistémico; (b) la articulación con los mercados globales; y (c) el desarrollo institucional como forma de alcanzar la cohesión social entre la mayoría de los actores, de modo que "los procesos de desarrollo tiendan a superar, y no a reproducir, las relaciones de poder que marginan a la población pobre de las oportunidades y beneficios de dichos procesos" (Schejtman y Berdegué, 2006).
Es decir, se considera que los territorios rurales logran "desarrollarse" cuando consiguen posicionarse en mercados dinámicos, cohesionan a sus propios actores y se articulan con otros actores y territorios rurales y/o urbanos.
La situación de los ámbitos rurales pobres de nuestro país, y de América Latina en general, nos obliga a reflexionar críticamente sobre estas cuestiones. En primer lugar, corresponde señalar que el DTR presenta un único modo de encarar el desarrollo, cuando en los ámbitos locales pueden darse otras alternativas, diferentes a la inserción en el mercado de consumo global. En segundo lugar, debemos reconocer la gran diversidad cultural y los altos niveles de pobreza de numerosas comunidades y lugares rurales del continente, que condicionan sus posibilidades para insertarse productiva y competitivamente en el contexto global, salvo casos verdaderamente excepcionales. Y esto se conecta con el hecho de que no es posible ignorar la estructura de poder de los territorios y la histórica inserción subordinada de los pequeños productores y trabajadores rurales como explicación de su consolidada y persistente pobreza.
Por ello, desde nuestra perspectiva, "desarrollo" (2) es un proceso que podría darse a diferentes escalas espaciales sólo si implica la inclusión política, social, económica y cultural de las mayorías postergadas. Evidentemente ello requiere modificar las relaciones de poder existentes en el ámbito espacial en cuestión. Es decir, que los actores y organizaciones representativas de los sectores sociales mayoritarios y tradicionalmente postergados adquieran capacidad e independencia para intervenir y controlar la gestión de los principales recursos de dicho ámbito. Desde luego que a medida que vayan aumentando su capacidad de negociación y acción y su habilidad para actuar en común en la construcción de "su lugar", de "su territorio", irán avanzando hacia una mayor autonomía y poder social, económico, político e institucional (3).
Poder, territorio y territorialidad
Precisamente, para profundizar en las cuestiones arriba señaladas debemos discutir y evidenciar la asociación entre territorio y poder, y entre desarrollo y autonomía. Al respecto, nuestras premisas de trabajo son: (a) el territorio expresa relaciones sociales y espaciales de poder (4); (b) el desarrollo territorial, local o rural consiste en que la población mayoritaria de dichos ámbitos alcance grados crecientes de autonomía social, tanto en el reconocimiento de sus propias necesidades como en la instrumentación y gestión para alcanzar su satisfacción; y (c) el desarrollo de los territorios implica una nueva territorialidad.
En lo que refiere a la concepción de territorio seguimos a Lopes de Souza (1995, p. 78) cuando señala que éste es: "el espacio definido y delimitado por y a partir de relaciones de poder" (5). Este autor sostiene que la cuestión primordial no es cuáles son las características...
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