De la descentralización a la regionalización. Nuevo escenario de la guerra y oportunidad para la paz.
| Autor | Restrepo, Dar |
Abstract
In many Latin-American countries, the combination among neoliberal politics of adjustment, economic opening and transformations to political regimes, modify both economic geography and spatial conformation of institutions, political systems, social and corporative actors. Colombia has also been affected by this redesign, that compromises the operation of its external and internal politics. The spatial effects of the economic opening combine with those of administrative, fiscal and political process of decentralization, generating a tension on the geographical unit of the State. The consideration of these tendencies that have marked the paths of the economic, institutional political and social transformations since twenty years ago, indicate a probable way toward the regionalization of the country. Will this regionalization be convenient for a more stable internal development and a favorable setting for a peace agreement based on a territorial distribution of the power, or will it be the promptest way to abandon each territory to its luck in the world competence, and to break the territorial unit of the Colombian State? This is the question that is presented here.
Keywords: descentralization, development, neoliberalism, Colombia.
Resumen
En muchos países latinoamericanos, la combinación entre políticas de ajuste neoliberal, apertura económica y transformaciones a los regímenes políticos, modifican tanto la geografía económica como la conformación espacial de las instituciones, los sistemas políticos, los actores empresariales y sociales. Colombia no es ajena a tal rediseño, que compromete el funcionamiento de sus políticas externas e internas. Los efectos espaciales de la apertura económica se combinan con los del proceso de descentralización política, fiscal y administrativa, generando una tensión sobre la unidad geográfica del Estado. La consideración de estas tendencias que desde hace veinte años han marcado los senderos de las transformaciones sociales, políticas, institucionales y económicas, indican un camino probable hacia la regionalización del país. ¿Será ésta conveniente para un desarrollo interno más equilibrado y un escenario propicio para un acuerdo de paz con base en una distribución territorial del poder, o por el contrario, el camino más expedito para abandonar cada territorio a su suerte en la competencia mundial y romper la unidad territorial del Estado colombiano? Tal es la inquietud que se deja aqul planteada.
Palabras clave: descentralización, desarrollo, neoliberalismo, Colombia.
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Advertencia
En una buena cantidad de países de América Latina la combinación entre las políticas de ajuste neoliberal, la apertura económica y las transformaciones a los regímenes políticos, modifican tanto la geografía económica como la conformación espacial de las instituciones y los sistemas políticos y los actores empresariales y sociales (1).
Colombia no es ajena a tal rediseño que compromete el funcionamiento de sus políticas externas e internas. Los efectos espaciales de la apertura económica se combinan con aquellos del proceso de descentralización política, fiscal y administrativa, al punto de generar una tensión sobre la unidad geográfica del Estado colombiano.
¿Cómo se dibujará el mapa colombiano en una veintena de años? No se sabe bien, pero se intuye que será sensiblemente diferente al actual. La consideración de las tendencias que, desde una veintena de años atrás, han marcado los senderos de las transformaciones sociales, políticas, institucionales y económicas, indican un camino probable hacia la regionalización del país. ¿Será esta conveniente para un desarrollo interno más equilibrado y escenario propicio para un acuerdo de paz con base en una distribución territorial del poder, o lo contrario, el camino mis expedito para abandonar cada territorio a su suerte en la competencia mundial y romper la unidad territorial del Estado colombiano? Tal es la inquietud central que se deja aquí planteada.
La ciencia política es una disciplina diferente a la adivinación. Cuando se recogen las tendencias profundas de los acontecimientos y se proyectan hacia el mañana se construye una simulación del probable escenario futuro; pero, la historia de los pueblos rara vez es tan obediente y predecible. El ejercicio de proyección sirve, sin embargo, para resaltar dilemas ineludibles que en todo caso deben enfrentarse en los acontecimientos venideros.
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Del Estado centralizado a la descentralización
Una de las transformaciones mis importantes inducidas por el proceso de descentralización es el tránsito de una sistema institucional relativamente centralizado y rígido, a otro, plural y flexible. Las demandas por una sociedad y un régimen político mis pluralistas, han destapado los diques sobre los cuales se mantuvo el Estado unitario centralizado. Ahora se practica y se reclama profundizar mis el pluralismo en el ordenamiento territorial, normativo, político, émico y cultural.
Durante un siglo, desde la constitución de 1886 a la reforma de 1986, la construcción del Estado Nación colombiano adoptó la forma unitaria, centralista y presidencialista. Para dar término al período de "La Violencia" (1948-1953) (2), los partidos tradicionales apoyaron el golpe militar del general Gustavo Rojas Pinilla, que años después fue derrocado por un paro cívico bajo el auspicio de liberales, una fracción de conservadores, gremios, sindicatos y hasta la jerarquía eclesiástica. Al "golpe de opinión" le sucedió, en 1957, la realización de un plebiscito que añadió como característica básica del panorama colombiano, el régimen político bipartidista (3).
Tres de los rasgos fundamentales del Estado y del régimen político colombiano, el centralismo, el presidencialismo y el bipartidismo, han sufrido un deterioro importante en los últimos quince años. La inquietud obvia que surge es si el carácter unitario del Estado podrá sobrevivir al derrumbe de los pilares institucionales y políticos sobre los cuales se erigió.
La reversión del péndulo ocurre en la década del ochenta del siglo XX con la profundización de un proceso de descentralización que se insinuó desde la década del sesenta. El presidente no nombra más los gobernadores, quienes, a su vez, no nombran más a los alcaides. En la actualidad cada mandatario obtiene una legitimidad propia otorgada por los electores de cada jurisdicción territorial. E1 presidente no dispone más de sus "agentes políticos directos" en los municipios y departamentos; estos pueden contrariarlo, criticarlo e, incluso, oponerse abiertamente a sus directrices políticas. El "orden público" es responsabilidad exclusiva del presidente, el cual lo usa como férula para obligar respeto y sometimiento de alcaides y gobernadores a sus estrategias de manejo de los conflictos sociales agudos y del conflicto armado. Pero incluso en estos casos, los mandatarios locales no solo reclaman mayor protagonismo, sino que muchas veces lo ejercen a espaldas o en abierto desafío a las autoridades de la Casa de Nariño (4).
En virtud de la transferencia de casi el 50% de los ingresos corrientes de la nación a las entidades territoriales, las autoridades económicas, ministerios y departamentos administrativos centrales han perdido ascendencia sobre el uso que los mandatarios locales hacen de los recursos recibidos. El resultado es un debilitamiento del centralismo. Claro está que los giros realizados poseen en su mayoría una destinación específica. En ese sentido, los mandatarios locales no disponen a su arbitrio de las transferencias. Pero no menos claro es que los funcionarios del alto gobierno también se encuentran constreñidos por la misma limitación y que grandes objetivos de la política económica nacional dependen del desempeño que logren las entidades territoriales. Por ejemplo, el control del circulante monetario para disminuir la inflación es una prioridad del Banco de la República que está constreñida por el respeto a los montos girados en virtud de la descentralización y ello, independientemente de la disponibilidad presupuestal. De la misma manera, el objetivo de reducción del déficit fiscal encuentra en el automatismo de las transferencias una gran dificultad. Lo mismo puede afirmarse de la brega por una mayor eficiencia del gasto público que depende, aproximadamente en el 15% del producto interno bruto, del desempeño que logren los gobiernos locales, muchas veces en asocio con programas y funcionarios del orden nacional.
En la reducción de la inflación y el déficit fiscal y en el aumento de la eficiencia del gasto público, las autoridades centrales todavía poseen una capacidad de coerción sobre los gobiernos locales, que proviene del origen nacional de las transferencias y del monopolio que ejerce el Congreso sobre la creación de tributos. En virtud de las solicitudes de crédito por las entidades locales al gobierno nacional, este último impone pactos de reducción de gastos, burocracia, salarios e incide sobre la organización y políticas de las administraciones locales. Existe, entonces, un "empate técnico", en el que el centro depende de la periferia para cumplir sus objetivos centrales de política económica y los gobiernos locales dependen de la financiación nacional para acometer gran parte de la inversión en sus territorios.
¿Hasta cuándo durará este empate técnico? ¿Logrará consolidarse como un buen arreglo de mutua dependencia y balance entre poderes nacionales y locales? ¿O las tensiones que generan el conflicto armado y la crisis económica, que se prolonga desde el colapso de 1999 a la fecha, quebrarán el precario equilibrio, lanzando al país hacia un neocentralismo o hacia un salto en la profundización de la descentralización?
Autoridades centrales pugnan, desde hace más de una década, por reducir el nivel de transferencias e intervenir más en el destino y uso de las competencias delegadas, así como por recortar la autonomía de los gobiernos locales, a causa del conflicto armado y de...
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