Oportunidades y obst - Vol. 42 Núm. 127, Septiembre 2016 - EURE-Revista Latinoamericana de Estudios Urbanos Regionales - Libros y Revistas - VLEX 649707417

Oportunidades y obst

AutorSchaller, Sven
CargoEnsayo

RESUMEN | El presente artículo analiza las oportunidades y los obstáculos para la adaptación urbana al cambio climático. Se ofrece un marco analítico basado en dos grupos de variables. Primeramente, tomando en cuenta las acciones que dependen de la información, de los recursos disponibles y de los incentivos por parte de los planificadores. En segundo lugar, se considera variables vinculadas con factores secundarios, tales como las características específicas de las personas con poder de decisión, el marco institucional, y el ambiente natural y socioeconómico correspondiente. El marco analítico se aplica para examinar los casos de la Ciudad de México, Lima y Santiago de Chile. Los resultados indican que existen obstáculos similares en las tres ciudades y que el contexto institucional desempeña un papel importante frente a los retos asociados a la integración de la adaptación, la participación y la acción del gobierno en múltiples niveles.

PALABRAS CLAVE | desarrollo urbano, gestión urbana, planificación urbana.

ABSTRACT | This paper analyzes opportunities and barriersfor urban adaptation to climate change. A framework aiming at influencing decision-making was developed. Whether urban planners take action depends on three first-tier variables: information, resources, and incentives. These variables are themselves functions of underlying variables, including actor-specific characteristics of the decision-maker, the institutional environment, and the natural and socio-economic environment. The framework is applied in three case studies for Mexico City, Lima and Santiago, Chile, where anecdotal evidence has been gathered from expert interviews. The obtained results indicate that the relevant categories of barriers are mainly the same across the case studies. Moreover, the importance of the institutional context is confirmed, including challenges associated with mainstreaming adaptation, multi-level governance and participation.

KEY WORDS | urban development, urban management, urban planning.

Introducción

Hoy en día, el parecer general es que los impactos resultantes del cambio climático serán más graves en las áreas urbanas que en las rurales (International Council for Local Environmental Initiatives [ICLEI], 2011), ya que las ciudades se caracterizan por una alta densidad de población, de infraestructura, y por una concentración de funciones administrativas, económicas y sociales que inciden fuertemente en el medioambiente (Bulkeley & Betsill, 2003; Corfee-Morlot, Cochran, Hallegatte & Teasdale, 2011; Satterthwaite, 1997). Adicionalmente, los impactos en las ciudades se exacerban por características del uso de suelo, como, por ejemplo, el alto porcentaje de superficie edificada y pavimentada, lo que resultaría en inundaciones en ocasión de lluvias intensas o prolongadas (Müller, 2012) o islas de calor (Magee, Curtis & Wendler, 1999; Romero & Molina, 2008). Finalmente, las ciudades presentan una fuerte dependencia de sus alrededores rurales, en especial respecto al abastecimiento de alimentos y agua potable, lo cual las hace vulnerables ante los impactos climáticos en esas regiones (Hunt & Watkiss, 2011; McEvoy, Matczak, Banaszak & Chorynski, 2010).

Hasta hoy, la mayoría de las acciones de adaptación al cambio climático identificadas en ciudades se han enfocado en la mitigación, la misma que se refiere, según el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), a la "intervención antropógena para reducir el forzamiento antropógeno del sistema climático, [la cual] abarca diversas estrategias encaminadas a reducir las fuentes y emisiones de gases invernadero y a potenciar sus sumideros" (Parry, Canziani, Palutikof, Van der Linden & Hanson, 2007, p. 110). Sin embargo, las emisiones de anhídrido carbónico siguen el camino del escenario más pesimista del IPCC (Manning et al., 2010), lo que implica que la temperatura global subirá más de dos grados (Joshi, Hawkins, Suttan, Lowe & Frame, 2011). Por ello, es necesario tomar también medidas de adaptación, que, en general, representan un "ajuste de los sistemas naturales o humanos en respuesta a estímulos climáticos reales o esperados, o a sus efectos, que atenúa los efectos perjudiciales o explota las oportunidades beneficiosas" (Parry et al., 2007, p. 103). Mientras la mitigación se dirige a las causas del cambio climático, la adaptación se orienta a las consecuencias del mismo. El objetivo de las políticas de adaptación es precisamente disminuir la vulnerabilidad de los sistemas humanos y naturales relacionados al cambio climático (Fankhauser, 2009, p. 5).

En el contexto urbano, la adaptación planificada desempeña un papel clave, ya que resulta de una "decisión expresada en un marco de políticas, basada en el reconocimiento de que las condiciones han cambiado o están próximas a cambiar y de que es necesario adoptar medidas para retornar a un estado deseado, para mantenerlo o para alcanzarlo" (Parry et al., 2007, p. 103). Considerando la importancia de la urbe, la adaptación a impactos extremos del cambio climático es principalmente un desafío de planificación pública, más que una adaptación privada o autónoma (Osberghaus, Dannenberg, Mennel & Sturm, 2010; Blanco, McCarney, Parnell, Schmidt & Seto, 2011; Heuson et al., 2012). Por tal razón, el presente análisis se enfoca en el proceso de adaptación planificada. En particular, se analiza la preparación y adopción de estrategias y de acciones adaptativas por parte de los planificadores urbanos.

Si bien cada vez más se considera la adaptación planificada como una acción necesaria frente al cambio climático, solamente en algunas ciudades pioneras se han elaborado estrategias en la materia (London Climate Partnership, 2006; Revi, 2008; Annals of the New York Academy of Sciences, 2010; Hardoy & Lankao Romero, 2011; Heinrichs et al., 2011), que frecuentemente combinan medidas de adaptación con las de mitigación.

Considerando la discrepancia entre la necesidad de actuar frente al cambio climático y las iniciativas implementadas por las administraciones urbanas, sobre todo en las megaciudades de América Latina, este artículo intentará entender las oportunidades y obstáculos que puedan promover o frenar acciones adaptativas. Para ello se elaboró un esquema analítico que identifica tres determinantes clave: I) la información sobre el problema, II) los recursos disponibles y III) los incentivos para actuar. Se plantea que estos determinantes dependen, a su vez, de factores subyacentes que incluyen 1) las características específicas de los actores, 2) el marco institucional y 3) el contexto sistêmico (como, por ejemplo, la ubicación geográfica o la manifestación del cambio climático).

El modelo analítico señalado se aplicó a tres megaciudades en América Latina para identificar y estructurar las oportunidades de adaptación planificada y los obstáculos a ella. Las tres ciudades estudiadas--Ciudad de México, Lima y Santiago--tienen una destacada importancia en sus respectivos países. Fueron elegidas porque son diferentes en cuanto a su ubicación, área, población, densidad y tendencias demográficas, y además tienen un distinto grado de avance en políticas de adaptación, aunque también hay similitudes entre ellas que facilitan la comparación. La heterogeneidad de estas megaciudades permitió analizar la relevancia del marco propuesto.

El esquema analítico presentado en ese artículo amplía considerablemente el debate sobre posibles obstáculos para la adaptación planificada (hay resúmenes recientes sobre la materia, como los de Eisenack & Stecker, 2012; Biesbroek, Klostermann, Termeer & Kabat, 2013; y Lehmann, Brenck, Gebhardt, Schaller & Süssbauer, 2015), porque, en comparación con otras publicaciones, en él se vincula los obstáculos identificados con sus específicas razones. Un segundo aporte es que el texto no solo elabora un marco analítico, sino que brinda evidencias empíricas. Una tercera contribución es que da cuenta de los obstáculos con los que se enfrentan los planificadores urbanos en países en vías de desarrollo, en circunstancias de que solo algunos de los análisis publicados han abarcado el nivel de los tomadores locales de decisiones (Crabbé & Robin, 2006; Amundsen, Berglund & Westskog, 2010; Burch, 2010; Measham et al., 2011; Runhaar, Mees, Wardekker, Van der Sluijs & Driessen, 2012) y que en su mayoría se han enfocado en la adaptación en países industrializados.

Marco analítico para el análisis de oportunidades y obstáculos frente a la adaptación urbana

El IPCC provee una categorización que distingue, por un lado, los límites físicos, ecológicos y tecnológicos a la adaptación urbana al cambio climático; y, por otro, los obstáculos financieros, cognitivos y de información, así como sociales y culturales (Adger et al., 2007). Sin embargo, tanto en el informe del IPCC como en otras publicaciones (véase arriba), los obstáculos se clasificaron muy a menudo de forma arbitraria, sin considerar que muchos de los mencionados están correlacionados entre sí (Corfee-Morlot et al., 2011, p. 178; Runhaar et al., 2012, p. 780). Además, las clasificaciones no siempre son explícitas o sistemáticas. En particular, no se examinan las razones tras los obstáculos. Más bien, los autores se limitan a preguntar "sí" y "cuáles" obstáculos existen, en lugar de averiguar "cómo" y "por qué" dichos obstáculos surgen (Biesbroek et al., 2013).

Considerando las críticas provenientes de estudios existentes, el marco analítico aquí presentado se enfoca justamente en el "cómo" y "por qué" surgen los obstáculos. Valdría la pena mencionar que dicho marco se basa parcialmente en el trabajo de Eisenack y Stecker (2012), así como de Moser y Ekstrom (2010). Se adaptó su metodología (1) al distinguirse tres categorías de obstáculos, según si se vinculan a información, a recursos o a incentivos. En este enfoque, las causas generales de los obstáculos a la adaptación urbana son las características individuales de los actores, el...

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