Procedimientos de reforma constitucional
| Autor | Ana María García Barzelatto |
| Páginas | 1001-1022 |
Page 1001
Las reformas constitucionales aprobadas por plebiscito celebrado el 30 de julio de 1989 modificaron un capítulo de la Constitución cuyas normas habían suscitado polémica en el ámbito político, jurídico y universitario. Se trata del capítulo referente al procedimiento de reforma constitucional. El presente trabajo pretende ofrecer una síntesis de los procedimientos de reforma establecidos en los ordenamientos fundamentales chilenos, a partir de la Constitución de 1833, tomando en consideración el rol que cumple la Constitución Política como norma reguladora del ordenamiento jurídico-político del Estado, y algunos antecedentes del Derecho Comparado, especialmente latinoamericano.
Desde los inicios del constitucionalismo clásico, a fines del siglo XVIII, la concepción racional-normativa de la Constitución ha imperado en las democracias occidentales, en el sentido de estimar que un ordenamiento constitucional escrito puede regular de una vez y para siempre la organización y funcionamiento de las instituciones fundamentales de un Estado. Sin embargo, esta concepción necesita ser complementada por aquellas que estiman indispensable considerar los factores históricos propios de cada nación y, muy particularmente, las fuerzas políticas operantes al momento de establecer una Constitución Política, de modo de lograr un equilibrio aceptable entre todos estos elementos con el propósito que se produzca una concordancia entre la constitución real y legal. Por esta razón, estimamos que para apreciar debidamente el conjunto de normas hoy vigentes en Chile en materia de reforma Constitucional es preciso atender a los ordenamientos anteriores, tanto desde el punto de vista de su vigencia jurídica como real.
Toda Carta Fundamental, en cuanto institución, pretende satisfacer necesidades sociales con vocación de permanencia y, precisamente, por
Page 1002
tratarse de la norma de superior jerarquía, ésta debe estar sujeta a procedimientos que le aseguren su estabilidad y proyección en el tiempo, con el propósito de cumplir su papel de garante de la seguridad jurídica de un Estado. Sin embargo, la realidad política que regula es eminentemente dinámica, inestable y difícil de someter a fórmulas fijas. Resulta, por tanto, evidente la dificultad para conciliar el carácter estático de la norma fundamental con el dinamismo propio de la realidad política que ésta debe regular y encauzar. No es tarea fácil conciliar la seguridad jurídica y la estabilidad propia de toda institución ¿más aún tratándose de la norma fundamental¿ con la mutabilidad y el cambio social.
La necesidad de asegurar la supremacía constitucional ha conducido a la consagración en el propio texto político de procedimientos especiales que dificulten su modificación y que lo transformen en lo que se denomina una constitución rígida, es decir, una norma cuya modificación está sometida a trámites especiales y más complejos que aquellos propios de una ley ordinaria. Y es precisamente en este punto donde surge el problema que ha debido enfrentar el constituyente desde el nacimiento de la Constitución escrita. ¿Cuál debe ser el rango de exigencias que junto con asegurar la estabilidad de la norma fundamental y su permanencia en el tiempo, permita su adaptación oportuna y adecuada a las nuevas necesidades que inexorablemente van surgiendo en la vida de la sociedad política? La respuesta ha de ser dada por cada Estado a la luz de su propia experiencia histórica. Algunas veces estas necesidades van siendo recogidas convencionalmente por la conducta práctica de los órganos estatales, quedando luego legitimadas por la costumbre y, posteriormente, incorporadas en la Constitución mediante la respectiva reforma. Tal situación ocurrió en Chile con la delegación de facultades legislativas al Presidente de la República, práctica que operó desde muchos años antes de quedar incorporada formalmente como norma constitucional mediante la Reforma de 1970.
Otras veces, la reforma constitucional se hace necesaria para agregar al texto existente una norma que regula una situación no prevista en el momento de crear la Constitución. Como ejemplo puede citarse la reciente reforma constitucional aprobada por plebiscito de 30 de julio de 1989, una de cuyas modificaciones recayó sobre el artículo 29, inciso segundo de la Constitución de 1980, que introdujo normas indispensables para regular la vacancia del cargo del Presidente de la República, especialmente la indicación expresa del plazo correspondiente al término de duración del mandato del Presidente por vacancia y la prohibición de reelección del mismo, situación no prevista en el ordenamiento primitivo.
Ahora bien, es una creencia generalizada que una Constitución puede gozar de más estabilidad en la medida que exista una mayor dificultad para
Page 1003
introducirle modificaciones. Pareciera que estabilidad y rigidez constitucional marchasen al unísono. Así, suelen citarse como ejemplo constituciones de antigua data como la de Suecia, Noruega, Bélgica y, muy particularmente, la de los Estados Unidos de Norteamérica. Todas ellas, en efecto, junto con gozar de una larga vigencia institucional, contienen procedimientos de reforma con elevadas exigencias y las modificaciones a que han sido sometidas son más bien escasas, en relación a su larga trayectoria. Sin embargo, más allá de las apariencias, a lo menos en el caso de la Constitución norteamericana, resulta bastante evidente que si bien las enmiendas han sido escasas ¿26 en 200 años de existencia, lo que significa una modificación casi cada diez años¿, las adecuaciones constitucionales han operado a través de la interpretación judicial, especialmente aquella que los tribunales federales han hecho de ciertas disposiciones con el objeto de ampliar las competencias del poder central. De modo que, como certeramente señala Loewenstein, los padres de la Constitución de 1787 tendrían, realmente, que hacer hoy un gran esfuerzo para reconocer su creación.
A ello se agrega la circunstancia de que la Carta de Filadelfia es extraordinariamente breve y en sus siete artículos se regulan sólo las bases verdaderamente fundamentales y generales del ordenamiento jurídicopolítico norteamericano, dejando amplio campo a la potestad legislativa y reglamentaria. Sin duda, la extensión de una Constitución y su carácter breve o desarrollado es una variable de importancia primordial, y cuya consideración no debiera desatenderse al momento de establecer su procedimiento de reforma.
En todo caso, es un hecho cierto que las modificaciones se producen inexorablemente dentro o fuera de la vía prevista por la Constitución y que es preferible, por cierto, buscar el cauce más adecuado para su normal desenvolvimiento, siendo indispensable para ello tener en consideración los resultados de la propia experiencia histórica.
Por las razones expuestas, estimamos importante hacer una reseña previa de los procedimientos de reforma contemplados en los dos ordenamientos constitucionales chilenos de mayor vigencia en el país: el de 1833 y el de 1925, para luego entrar al análisis de la Constitución de 1980.
Originalmente, la Constitución Política de 1833 contemplaba un sistema de reforma sumamente rígido y, además, imperfecto, lo que le suscitó severas críticas durante su vigencia 1.
Page 1004
No pretendemos entrar ahora al análisis de tales imperfecciones, más aun cuando ellas fueron superadas mediante la ley de reforma de 12 de enero de 1882. Sin embargo, es conveniente recordar algunos aspectos básicos del procedimiento originariamente contemplado en la Carta de 1833, tales como: a) la moción de reforma podía iniciarse en cualquiera Cámara, siempre que contara con la cuarta parte de sus miembros presentes; b) el quórum de aprobación en cada Cámara era las dos terceras partes de sus miembros; c) el proyecto de reforma podía ser objeto de veto absoluto por el Presidente de la República; d) antes de entrar en vigencia, la reforma debía ser aprobada por el Congreso elegido inmediatamente después. La intervención del doble Congreso estaba regulada imperfectamente, por cuanto el primero determinaba el o los artículos por reformarse, y el segundo discutía y deliberaba sobre las reformas por hacerse. Además, el segundo Congreso se elegía por la ciudadanía sin que ésta pudiera conocer el sentido de la reforma, puesto que simplemente se le enunciaba el número de los artículos que se había resuelto modificar. Los vacíos e imperfecciones del sistema lo hicieron poco operable y, prácticamente, la única reforma de importancia tuvo lugar en 1874. Posteriormente, la enmienda de 1882 recayó precisamente en el procedimiento de reforma de la Constitución, el que quedó establecido en los términos que señalaremos a continuación.
El Capítulo XI, artículos 156 a 159, señalaba que las reformas podían "proponerse en cualquiera de las Cámaras" y no podían votarse sin la asistencia de la mayoría absoluta de los miembros de que se componía cada Cámara (Artículo 156). Sin embargo, la aprobación misma de un proyecto de reforma se regía por las reglas generales de la formación de las leyes.
Aprobado por ambas Cámaras, el proyecto pasaba al Presidente de la República, quien podía solamente hacer observaciones "para proponer modificaciones o correcciones a las reformas acordadas por el Congreso" (Artículo 157).
Si las modificaciones que el Presidente propusiere eran aprobadas en cada Cámara, estando presente la mayoría absoluta de sus miembros, por los 2/3 de los diputados y senadores presentes, se devolvía el proyecto al Presidente para su promulgación.
Si las...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba