Programas de vivienda social nueva y mercados de suelo urbano en el Perú.
| Autor | Calder |
RESUMEN | El gobierno del Perú está implementando el Programa Techo Propio Adquisición de Vivienda Nueva (AVN), destinado a los sectores de menores ingresos. El logro de su objetivo, sin embargo, se ha visto obstaculizado por diversos problemas, como el desbalance existente entre la demanda, por una parte, y los escasos proyectos de vivienda desarrollados en el país y precios de la tierra urbana, por otra. Para el estudio de esta situación se realizaron dos tipos de análisis, cualitativo y cuantitativo, destinados a evaluar los resultados del programa. Junto con la revisión de la literatura sobre el tema, la herramienta utilizada para dichos análisis fue el estudio de casos (Lima y Trujillo), con la aplicación de una encuesta y el desarrollo de entrevistas, en un enfoque en que se examina la situación del Perú en perspectiva comparada con otros países de América Latina.
PALABRAS CLAVE | política habitacional, mercado inmobiliario, mercado de suelo.
ABSTRACT | The Peruvian government is implementing a housing program (Programa Techo Propio Adquisición de Vivienda Nueva [AVN]) aimed at low income sectors. However, this program has encountered several problems during its implementation, mainly in the form of a significant imbalance between housing demand on the one hand, and the low number of housing projects that have taken place in the country, coupled with the price of urban land, on the other. This paper presents an approach to this situation based on qualitative and quantitative analyses, aimed at evaluating the results of the program. Together with a literature review of pertinent research on the subject, research was carried out on two case studies (the cases of Lima and Trujillo), through the application of a survey and in-depth interviews, using a comparative perspective in order to relate the Peruvian situation with other Latin American countries
KEYWORDS | housing policy, real estate market, land market.
Introducción
La política de vivienda social en el Perú se materializa por medio de dos programas: Nuevo Crédito Mi Vivienda y Techo Propio. Con tales instrumentos, el Estado peruano busca enfrentar el déficit de vivienda que, según el censo de 2007, fue estimado en 1.860.692 unidades, de las que unas 1.470.947 (79%) corresponden al déficit cualitativo y unas 389.745 (21%) al déficit cuantitativo. Tal distribución implica que el grueso del déficit de vivienda afecta a aquellas unidades habitacionales que, surgidas de invasiones de tierras o compras ilegales, se ubican en los asentamientos de sectores de menores ingresos.
El Programa Nuevo Crédito Mi Vivienda está dirigido a la clase media y consiste en unidades nuevas (Calderón, 2009). El Programa Techo Propio, orientado a los sectores de menores ingresos, tiene tres modalidades, dos de ellas conducentes a atender el déficit cualitativo de vivienda, que se denominan Construcción en Sitio Propio y Mejoramiento de Vivienda (Calderón 2012b). Una tercera modalidad, Adquisición de Vivienda Nueva (AVN), está destinada, como su nombre lo indica, a atender la demanda cuantitativa de vivienda. Este artículo aborda el estudio de esta tercera modalidad, el Programa Techo Propio en su modalidad de Vivienda Nueva, dirigido a los sectores de menores ingresos.
Los diversos estudios sobre la producción de vivienda social en América Latina coinciden en que la elevación de los precios en el mercado del suelo representa un duro escollo para la aplicación de las políticas habitacionales. Este argumento --reiterado, aunque con matices--goza de aceptación entre académicos, funcionarios de entidades gubernamentales y empresarios de la construcción. Para someter a prueba tal hipótesis, se tomó como estudio de caso el Perú y, particularmente, al programa público Techo Propio Adquisición de Vivienda Nueva (AVN), implementado desde 2002, que promueve un mercado de vivienda subsidiada para los sectores de menores ingresos.
La política de vivienda social o vivienda de interés social (vis), términos que usaremos como equivalentes a efectos de este trabajo, y que refiere en esencia a una vivienda dirigida a los sectores sociales que por sí solos no pueden adquirirla en el mercado, expresa--en el nivel histórico y teórico--las dificultades de los mercados formales privados y públicos para proveer viviendas a una buena porción de la población urbana. Los intereses de los agentes privados (constructores, promotores, bancos, comerciantes, propietarios de la tierra, etcétera) en el negocio inmobiliario terminan por valorizar la vivienda por encima de la capacidad de pago de un buen número de población. La política de vivienda social, que se basa en los subsidios directos al consumidor, asume que el Estado debe proporcionar a los hogares insolventes dinero--en efectivo y en crédito hipotecario--para completar su capacidad de pago, de modo que puedan cubrir la diferencia entre lo que sus reducidos ingresos les permiten cubrir, y una vivienda con un valor tope establecido.
La teoría social y urbana ha mostrado que, en la industria de la construcción, los elevados costos de producción, la importante inversión inicial, el alto precio del suelo y la lenta rotación de capital se encuentran tras el llamado "problema de la vivienda" y también tras la necesidad de subsidios para compensar los desequilibrios entre la oferta y la demanda (Cortés, 1995; Pradilla, 1982). Los subsidios contradicen la interpretación de una armoniosa autorregulación que, a partir de diversos supuestos (como que la producción de bienes y servicios refleja la preferencia de los consumidores, que todas las familias y firmas tienen perfecta información, que las familias maximizan utilidades y la producción es flexible ...), provee vivienda (Basset & Short, 1980, p. 26). En cuanto al mercado de suelo urbano, desde la economía se afirma que las externalidades de la ciudad no proporcionan un uso óptimo del suelo y hay falta de mercado para muchos bienes y servicios urbanos (Richardson, 1975, pp. 15-18).
El presente estudio se ubica en el meollo de la actual discusión urbanística en América Latina, caracterizada por los esfuerzos por aumentar el stock de vivienda social y, a la vez, reducir la informalidad en las ciudades. Por ejemplo, en Colombia, la legislación de reforma urbana, cuya elaboración y adopción significaron un largo proceso de algo más de cuatro décadas, tuvo como finalidad servir de soporte a las políticas de vivienda de interés social, y a sus propósitos de minimizar las ocupaciones informales y asegurar el acceso al suelo urbanizado, a la vivienda y a la integración urbana de las personas (Maldonado, 2012, p. 161). Un discurso similar fue el que se asumió en el Perú. La situación que recoge este estudio debe ser considerada un momento particular de lo que en general está sucediendo en América Latina.
En el marco del estudio se han revisado investigaciones latinoamericanas y peruanas en torno al tema, así como la información pública y de las páginas inmobiliarias de los diarios más importantes respecto del costo de suelo urbano, y se han realizado visitas de campo a algunos emprendimientos. La interpretación se propone en el nivel nacional y, con el ánimo de profundizar aspectos de análisis, se consideraron dos estudios de casos--Lima Metropolitana y Trujillo, primera y tercera ciudad del Perú-, con procesos de expansión y consolidación urbana parecidos y caracterizados por la enorme presencia de la ciudad informal.
La metodología del estudio básicamente se fundamenta en entrevistas a desarrolladores, constructores, funcionarios públicos y beneficiarios de la política. Junto a ello, se ha aplicado una encuesta--sobre una muestra estadísticamente representativa--a la población beneficiaria de unidades habitacionales en Lima (Martinete, Campoy, Santa Rita y Parques de El Agustino).
Determinación del tamaño muestral
Entre 2006 y 2011 en Lima se desembolsaron 2.776 Bonos Familiares Habitacionales para la construcción de viviendas nuevas, que representa el total de población, según el Ministerio de Vivienda (http://www.vivienda.gob.pe/Destacados/estadistica/10. mht) revisado el 6/8/11.
Parámetros:
N Total de población 2.776 z sub alfa Seguridad 97,5% 97,5% 2,24 P Proporción esperada 5% 0,05 q 1-p 0,95 d precisión 3% 0,03 Fórmula:
n = N x [Z.sup.2.sub.z] p x q/[d.sup.2] x (N - 1) + [Z.sup.2.sub.z] x p x q = 661,62074/2,735836 = 242
El estudio consta de las siguientes partes. En primer lugar, se presentan algunas consideraciones teóricas económicas y políticas sobre la vivienda social y el problema del suelo. La siguiente sección presenta la situación actual de la economía y el mercado de vivienda en Perú, clave para contextualizar el análisis de la vivienda social. La tercera parte aborda los resultados del Programa Techo Propio Adquisición de Vivienda Nueva, considerando el desarrollo y localización de las soluciones habitacionales, las estrategias de rentabilidad de los constructores y promotores (modelo de negocio), los aspectos financieros y la intervención pública, incluyendo notas sobre algunos problemas detectados. Finalmente se entregan algunas reflexiones finales y la bibliografía.
Vivienda social y problema del suelo
En América Latina, la vivienda de interés social--o vivienda social, simplemente--experimenta un segundo aire tras su experiencia fallida entre las décadas de 1940 y 1960. No existe duda alguna respecto de que ha sido el impresionante éxito constructor en Chile, el que en 1996 llegó a producir unas 150.000 viviendas (Sugranyes, 2006, pp. 41 y 53), el que ha animado esta experiencia. En el marco del criterio institucional de intervención del Estado, se aplicó el principio de subsidiariedad --por medio de un subsidio a la demanda materializado en la entrega de bonos--, articulándose el capital constructor y el capital financiero y encargándose al sector privado el diseño de las propuestas y las soluciones habitacionales (Sugranyes, 2006, p. 28). El "modelo" fue luego seguido por...
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