El recurso de protección y su eficacia en la tutela de derechos constitucionales en Chile

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RESUMEN

El autor analiza el establecimiento, naturaleza y características de la acción constitucional de protección de derechos fundamentales. Palabras clave Acciones constitucionales. Protección de derechos fundamentales. The author analyzes the establishment, nature and characteristics of the constitutional action of protection of fundamental rights. Key Words Constitutional actions.... (ver resumen completo)

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The resource of proteccion and its efficacy in the guardianship of constitutional rights in Chile

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1. Explicación previa

La amplitud del tema que nos convoca impide referirse a todas las materias que se sugieren en el título, por lo que en el curso de este análisis haremos mención a la regulación que presenta esta institución en el artículo 20 de la Constitución Política y en el Auto Acordado dictado por la Corte Suprema que contiene las normas referidas a su tramitación y fallo, enfatizando aquellos aspectos que, en nuestro concepto, deben ser revisados a fin de vigorizar y perfeccionar esta acción constitucional en la defensa de los derechos constitucionales.

En primer término cabe señalar que esta institución es quizás el medio más eficaz que nuestro ordenamiento jurídico reconoce en defensa directa de los derechos y garantías que el orden constitucional asegura a las personas. Sin perjuicio de ello, la tutela judicial efectiva de los derechos fundamentales requiere de diversos perfeccionamientos de la acción que los cautela, sobre todo en vista a vigorizar su protección, por lo que uno de los propósitos centrales de esta exposición se orienta a formular algunas sugerencias sobre el particular, para lo cual, en forma previa, expondremos acerca del actual marco normativo del recurso en estudio a fin de indagar cuán necesarios son los cambios o perfeccionamientos si éstos se estiman necesarios a los fines indicados.

2. Antecedentes del recurso de protección

La doctrina coincide que la iniciativa para ampliar la tutela del tradicional recurso de amparo a otros derechos y garantías distintas a la libertad personal representa la idea inicial que dio origen a este instituto durante el gobierno del presidente Allende, lo que ocurrió a consecuencia de los serios quebrantamientos del Estado de Derecho, según formales denuncias que constan en acuerdos de la Cámara de Diputados y del Pleno de la Corte Suprema.1

Es en esta contingencia que los parlamentarios de la época Sergio Onofre Jarpa, Sergio Diez, Mario Arnello, Gustavo Lorca y Luis Undurraga, conciben la Page 89 idea de dotar a derechos como el de propiedad, de reunión, de opinión y otros afectados por los actos irregulares de la Administración, de un instrumento de defensa rápido y eficaz.

A los fines indicados y para concretar la idea concebida, se presentó un proyecto de reforma constitucional por los congresales mencionados quienes solicitaron colaboración de docentes universitarios que elaboraron dos anteproyectos sobre la materia.

Es así que una Comisión del Departamento de Derecho Publico de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile propuso incorporar un nuevo precepto a la Constitución de 1925 destinado a ampliar el recurso de amparo, el cual sirvió de base al proyecto de reforma constitucional ingresado a tramite parlamentario.2

En términos generales la propuesta referida no consideraba entre los posibles causantes de agravios a los particulares. De otra parte excluía expresamente como posibles autores de los mismos al Congreso Nacional, al Tribunal Constitucional, al Tribunal Calificador de Elecciones, al Poder Judicial y a la Contraloría General de la República, lo cual ha sido invocado como fundamento de la improcedencia del actual recurso de protección en contra de actos del legislador y de las resoluciones dictadas por los tribunales de justicia. Page 90

Distinto alcance tenía la propuesta respecto de los derechos tutelados, pues la moción ingresada a trámite parlamentario alcanzaba a todos los contemplados en el Capítulo III de la Carta de 1925, mientras que la regulación de la actual acción de protección excluye de tutela a los denominados derechos económicos y sociales.

Paralelamente al proyecto elaborado por el Departamento de Derecho Público de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, los profesores Jaime Navarrete Barrueto y Eduardo Soto Kloss, de la Universidad Católica, propusieron un texto diverso.3

En este anteproyecto los derechos tutelados se extendían también, sin exclusión, a todos los contemplados en el Capítulo III de la Constitución de 1925 y cualquiera podría ser el causante de su afectación.

Los parlamentarios antes referidos optaron por este anteproyecto y lo presentaron como moción de reforma constitucional.4

La exposición de motivos de los proyectos precitados es sumamente explícita y puede sintetizarse en los siguientes puntos:

1) Existen derechos fundamentales inherentes a todos los hombres y que el Estado solo se limita a asegurar y garantizar;

2) En un Estado de Derecho todos los derechos humanos deben ser debidamente garantizados en su ejercicio;

3) El ordenamiento vigente sólo contempla un recurso eficaz para proteger la libertad personal; y Page 91

4) Se precisa, en consecuencia, la incorporación de un instrumento rápido y eficaz para la tutela de los demás derechos.5

Aunque el proyecto referido quedó incorporado en los Boletines de las Cámaras, no alcanzó a discutirse por el advenimiento del pronunciamiento militar.

Se retomó la iniciativa de los congresales mencionados por la CENC.

En efecto, en la Sesión Nº 213 (20-5-1976), el Presidente de la Comisión, don Enrique Ortúzar, propuso dejar para la próxima reunión, a la cual asistiría como invitado el Ministro de Justicia, don Miguel Schweitzer, la iniciación del debate acerca de la ampliación del recurso de amparo.

El profesor Evans solicitó que se tomara como referencia la moción que en el año 1972 habían presentado al Congreso Nacional los parlamentarios, Sergio Diez y Sergio Onofre Jarpa.

Después de dar lectura al texto en referencia, el señor Evans explicó que el proyecto mantiene el recurso de amparo en materia de libertad personal, pero establece un nuevo recurso, "al cual habría que dar otro nombre, el de protección, para el resto de las garantías constitucionales" (p. 19).

La Comisión acordó tomar como base para el debate el texto propuesto.

En la Sesión Nº 214 (25-5-1976) se discutió en forma general el proyecto de los ex congresales y a través de lo expresado durante el debate quedó de manifiesto que los señores comisionados no tenían claridad acerca del alcance de la nueva institución.

La siguiente intervención de don Enrique Evans constituye un ejemplo expresivo de ello: "La verdad es que la Comisión está presentándole (al Ministro de Justicia) un cuadro extraordinariamente improvisado, porque trata el tema sobre la base de un proyecto demasiado genérico, que se concibió en un momento de extrema exaltación y nerviosismo" (p. 11).

Con igual sinceridad, el Ministro Schweitzer expresó que no quería participar en el debate dando opinión sobre un tema "que no ha estudiado, que no se ha detenido a pensar y que está abordándolo sólo en este momento" (p. 14). Page 92

Es notoria la carencia de metodología de la Comisión para tratar el tema. Así, por ejemplo, las citas que los comisionados hacen de la legislación extranjera se formulan fuera de todo contexto, y contribuyen, por lo mismo, a dar al debate un carácter más bien coloquial que jurídico.

Cabe puntualizar que existió consenso en la CENC para estudiar lo que en esta etapa se calificaría como "una ampliación del recurso de amparo". Aunque es cierto que el señor Evans había planteado la necesidad de crear un recurso diferente "que llamaría recurso de protección" (p. 9).6

El único comisionado que expresó ciertas reservas sobre el particular fue don Alejandro Silva Bascuñán, para quien "organizado debidamente lo contenciosoadministrativo y reconocida como función propia de los Tribunales la de resolver ellos mismos todo problema que surja de la vulneración o quebrantamiento de las libertades y derechos que la Constitución establece, el recurso propuesto pudiera no ser necesario" (p. 5).

En cuanto a la naturaleza y finalidades del recurso también se advierten importantes apreciaciones: "es un procedimiento de emergencia, por decirlo así, que tiene por objeto lisa y llanamente, mientras se discute ante la justicia ordinaria en forma lata el problema planteado, restablecer el imperio del derecho que ha sido afectado" (E. Ortúzar, p. 6).

En el mismo sentido don Enrique Evans concibe este recurso como "similar al de amparo respecto de otras determinadas garantías constitucionales, de libertades y derechos que están en la Carta Fundamental, que permite la solución rápida, eficaz, de un atropello que se está produciendo y que afecta el ejercicio de una de esas libertades, garantías y derechos constitucionales" (p. 9).

Luego, en lo que atañe a la determinación de los causantes del agravio que posibilite la interposición del recurso, don Alejandro Silva Bascuñan estimó que "el Parlamento no podría ser considerado como una autoridad política o administrativa para los efectos del precepto, porque cabe considerar que en su funcionamiento tiene la representación de la voluntad nacional; y no parece tampoco que, dentro del sistema de independencia de los Poderes, algún acto del Congreso pudiera estar dentro del sistema que se va a consagrar en este artículo" (p. 4).

El mismo comisionado estimó que tampoco el ataque podría venir de los tribunales, "porque los tribunales están hechos precisamente para la protección Page 93 de los derechos, y poseen todo un régimen de jerarquía y de organización que permite dentro de su propio seno poner término o precaver cualquier atropello contra derechos fundamentales" (p. 5).

En contrario opinó don Enrique Ortúzar para quien el Congreso o una de sus ramas podría ser causante de un agravio en el evento de que "actuando fuera de la esfera de los mecanismos de generación...

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