La participación de las regiones en el proceso de formación y aplicación del derecho europeo. El caso español
| Autor | Francisco Flores Turrado |
| Cargo | Doctor en Derecho por la Universidad de Deusto (Bilbao, España), área de Derecho Constitucional |
| Páginas | 33-74 |
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LA PARTICIPACIÓN DE
LAS REGIONES EN EL PROCESO DE FORMACIÓN Y
APLICACIÓN DEL DERECHO EUROPEO. EL CASO ESPAÑOL
FRANCISCO JAVIER FLÓREZ TURRADO*
En el contexto de integración europea, cobra un interés especial Comunidades Autónomas españolas, tanto en la fase de formación de la voluntad del Estado (fase ascendente), conformando primero una posición común autonómica, y acompañando después al Estado en las reuniones de la Comisión y del Consejo Europeo, como en la fase de aplicación de la normativa comunitaria (fase descendente), ejecutando el derecho europeo en la parte que le corresponda a las Comunidades Autónomas, de acuerdo a su competencia material. En correspondencia con esta realidad, los nuevos Estatutos de Autonomía promulgados desde 2006 contienen una visión europea de la que antes carecían, y formulan novedosas previsiones de participación en su proceso normativo.
Palabras clave: Gobernanza europea, Comunidades Autónomas, Subsidiariedad, Tribunal Constitucional.
Considering the background of the European integration process, the participation of the Autonomous Communities takes a special interest in Spain, both (i) in the formation of the State’s will (ascendant phase), first, shaping a common autonomic position and second, accompanying the State in the meetings of the European Commission and the European Council, as (ii) in the implementation of the European rules (descendant phase of communitarian law) in the part which corresponds to the Autonomous Communities according to their material powers. In accordance with this situation, since 2006 some of the autonomous communities have approved new Statutes of Autonomy that contain a European vision that they lacked before and provide for new forms of participation in their regulatory processes.
Key words: European governance, Autonomous Communities, Principle of Subsidiarity, Constitutional Court.
Recibido: 22 de noviembre de 2012.
Aceptado: 4 de marzo de 2013.
* Doctor en Derecho por la Universidad de Deusto (Bilbao, España), área de Derecho
Constitucional. Licenciado en Derecho por la Universidad de Deusto. Máster en Comunidades Europeas y Derechos Humanos por la Universidad Pontificia de Salamanca (España).
RESUMEN
ABSTRACT
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I. INTRODUCCIÓN1“Europa no se hará de una vez ni en una obra de conjunto: se hará gracias a realizaciones concretas, que creen en primer lugar una solidaridad de hecho”. Quedan lejos las palabras pronunciadas por Schuman2y sin embargo suenan muy cercanas. Hablaba también en su discurso de una federación europea, que, sesenta y dos años después, aún está pendiente, pero que ha dejado de ser solo un sueño.
La Europa comunitaria se construyó por los Estados y sobre los Estados como únicos sujetos, y a partir de ellos sigue pivotando la mayor parte de su acción política, la actividad legislativa y la práctica judicial. Sin embargo, los Estados ya no hablan con una única voz, han acometido en no pocos casos procesos internos de descentralización administrativa y política, y esto ha tenido consecuencias respecto a la formación de su posición europea y a su presencia en las instituciones comunitarias. Por tanto, cuando hablamos de Estado miembro ya no nos referimos forzosamente al Gobierno central respectivo, ni debemos dar por sentado que el poder de representación y la misma voluntad del Estado está formada exclusivamente por dicha instancia3. Del mismo modo, la Unión Europea (UE) ha ido tomando conciencia de la necesidad de acercarse al ciudadano para hacer más visible el proyecto europeo, de la fuerza que supone para la implantación europea contar con los niveles subestatales que disponen de la competencia sobre las materias atribuidas. El principio de subsidiariedad4,
que asomara en Maastricht en el ya lejano 1992, se asienta con mayor
1 Un desarrollo más amplio de este tema se puede ver en FLÓREZ TURRADO, Francisco
Javier, ¿Hacia un Estado Autonómico desconstitucionalizado? El futuro del modelo territorial español en el marco de la integración europea, Oñati, Instituto Vasco de Administración Pública (IVAP), 2012.
2 Declaración de 9 de mayo de 1950 realizada por el ministro de Asuntos Exteriores francés, Robert Schuman, en París, “Declaración Schuman”, que se reconoce como el primer paso para la creación de una organización europea supraestatal (la futura CECA). El 9 de mayo, Día de Europa, se ha convertido en uno de los símbolos europeos.
3 ALBERTÍ ROVIRA, Enoch, “Las regiones en el debate sobre la nueva arquitectura institucional de la Unión Europea”, en: Investigaciones Regionales, N° 2 (2004), p. 176.
4 Un principio, por cierto, que se asienta en la doctrina social de la Iglesia Católica, que propugna la ayuda (“subsidium”) del Estado en favor del bien común únicamente cuando los particulares u organismos primarios no realizan adecuadamente su labor, protegiendo de esta manera la libertad y la iniciativa de las personas frente a los posibles abusos de instancias superiores.
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impulso y con nuevos actores desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el 1 de diciembre de 2009. Esta nueva seña de identidad la encontramos ya en el artículo 1, segundo párrafo, del nuevo Tratado de la Unión Europea (TUE), con una referencia directa a los “pueblos” de Europa, así como al mandato de mayor proximidad al ciudadano: “El presente Tratado constituye una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible”.
Estas nuevas premisas que hablan de un mayor protagonismo regional europeo en consonancia con el mayor desarrollo subestatal experimentado, de la responsabilidad en la ejecución del derecho comunitario por parte del nivel estatal a quien corresponde la competencia, de la presencia regional efectiva en la formación y dirección de la posición estatal ante la Comisión y el Consejo Europeo, y del papel imprescindible de los Parlamentos regionales para la puesta en práctica del principio de subsidiariedad. También, del difícil papel que tiene el Comité de las Regiones (CdR) como interlocutor subestatal y como órgano privilegiado de consulta, que ha visto nuevamente reforzado su poder por el Tratado de Lisboa (Arts. 300 y 305-307 TFUE), sin llegar aún a la consideración de Institución comunitaria. Si bien en el CdR se agrupan regiones y también entes locales con capacidades distintas y esto no deja de ser un problema en cuanto a funcionamiento y objetivos, en nuestra refl exión nos dirigimos principalmente a las Regiones con capacidad legislativa, por representar esta la realidad del Estado Autonómico español, y constituir una cualidad diferencial esencial para la defensa de sus posiciones constitucionales y su mayor protagonismo europeo, además de agrupar buena parte de la población comunitaria actual.
Trasladamos al nivel europeo la realidad española, con las virtudes y las carencias de un modelo territorial sin carta de naturaleza constitucional, pero con la fuerza que otorga su construcción desde la base. La ausencia de Europa en la Carta Magna se ha visto compensada por el desarrollo estatutario. Los nuevos Estatutos de Autonomía son un reflejo del nuevo rol con el que afrontan las Comunidades Autónomas (CCAA) su presencia europea. En este sentido, Cruz Villalón5
5 CRUZ VILLALÓN, Pedro, “Las autonomías regionales en el proyecto de Tratado/Constitución para Europa”, en: Informe CCAA 2003, Barcelona, IDP, (2004), pp. 801-815.
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encuentra algún paralelismo entre la realidad constitucional española y la europea en lo que se refi ere a los modelos posibles de incorporación de las autonomías regionales en el derecho originario europeo. En una aportación al ilusionante y a la postre fallido proceso de elaboración del Tratado Constitucional europeo, habla de tres modelos, el primero de los cuales supondría la constitucionalización de las autonomías regionales europeas, difícil de llevar a la práctica por la disparidad estatal existente, el segundo sería el de la desconstitucionalización, remitiendo el reconocimiento regional a las constituciones de los Estados miembros (modelo seguido hasta ahora por la UE), y un tercer modelo que denomina de constitucionalización indirecta, similar al previsto en la Constitución española de 1978, aunque más limitado. Se trataría de reconocer la posibilidad futura de la descentralización de los Estados miembros.
Las previsiones estatutarias cierran nuestra refl exión, sin olvidar algunos interrogantes, cuyo mantenimiento futuro mediatizará, sin duda, el alcance posible del desarrollo regional europeo. Nos referimos a la responsabilidad última de los Estados, presente igualmente en el Tratado de Lisboa, y sus derivadas, como la circunscripción electoral única para el Parlamento Europeo6. O también, la representatividad de las instituciones comunitarias y el nivel de legitimidad con el que acuerdan las políticas de la UE. Un debate, nos tememos, que excede el objetivo de este artículo.
6 El proyecto de reforma del Estatuto de Cataluña de 2006 contenía una disposición, que fue rechazada en la discusión en el Congreso, para que la Ley Orgánica electoral posibilitara que el territorio de...
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