Relaciones entre el Congreso Nacional y el Poder Judicial: La Importancia de la Apertura - Núm. 13-1, Enero 2007 - Ius et praxis - Libros y Revistas - VLEX 43285015

Relaciones entre el Congreso Nacional y el Poder Judicial: La Importancia de la Apertura

AutorSebastián Soto Velasco
CargoAbogado de la Pontificia Universidad Católica y Master en Derecho (LL.M) de la Universidad de Columbia. Trabaja en el programa legislativo de Libertad y Desarrollo. Correo electrónico: ssoto@lyd.org

    Artículo recepcionado el 6 de noviembre de 2006, y aprobada su publicación el 5 de diciembre de 2006.


    El autor agradece los comentarios de Axel Buchheister, Francisco Javier Leturia y Julian Saona, y las contribuciones de Nora Villavicencio de la Comisión de Constitución del Senado, de María del Pilar Hernández de la Oficina de Informaciones de la Corte Suprema y de Sandra Bazaes de Libertad y Desarrollo. El autor también agradece a Arturo Valenzuela por la posibilidad de investigar en el Centro de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Georgetown.


I - Introducción

En los últimos años la transparencia ha empezado a ocupar un lugar relevante en el debate público. Su consagración en el papel de la Constitución como base fundamental de nuestro sistema es una expresión de lo que hace tiempo venían promoviendo cuerpos intermedios. De a poco también el Ejecutivo, el Congreso -liderados por el Senado- y, más tarde, el Poder Judicial han incorporado o, al menos, valorado la apertura de sus procesos.

Si analizamos con más detención estos últimos dos poderes del Estado, podemos apreciar que desde hace algunos años ha habido ciertos avances en materia de transparencia. En el Senado, por ejemplo, el Senador Hernán Larraín inició desde la presidencia de dicha corporación, un proceso de apertura al asumir el año 2004. "Esperamos -dijo en ese entonces- que la ciudadanía interactúe con los parlamentarios, participe del trabajo legislativo y tenga fácil acceso al trabajo senatorial"1. Para ello transformó la página web publicando, entre otras cosas, las remuneraciones y la asistencia. Además instauró un sistema que registra las votaciones de los Senadores, fortaleciendo de ese modo la rendición de cuentas. En la misma línea ha avanzado la Cámara de Diputados2.

En el Poder Judicial el camino de la transparencia ha sido más complejo. A pesar de ciertos avances -como la posibilidad de conocer el estado de las causas de algunos juzgados por internet y el trabajo de la Comisión de Ética- éstos no han sido adecuadamente aprovechados para modificar la percepción de la gente3. Sin embargo, el actual Presidente, Enrique Tapia, ha dado señales claras de querer modificar la percepción de opacidad que acompaña a este poder. Una muestra de ello fueron sus declaraciones en su primera reunión con la prensa donde señaló que, en materia de imagen de la justicia "no hemos andado muy bien por mantener tanto secreto, tanta cosa oculta. Ojalá podamos abrirnos un poco más"4. Más tarde, en el discurso de inauguración del año judicial, esta preocupación fue reiterada y acompañada con algunas propuestas5.

Con todo, esta valiosa inquietud por la apertura no implica que aún no deban modificarse ciertas prácticas en ambos poderes. En el Poder Judicial, por ejemplo, se requiere eliminar todo obstáculo que impida acceder al razonamiento con que los jueces respaldan sus fallos. Estos obstáculos muchas veces no solo se encuentran en la letra de la ley sino que también en la práctica y costumbres enraizadas en el mundo de los litigios.

Con el objeto de promover la apertura, el presente trabajo analiza las relaciones entre el Congreso Nacional y el Poder Judicial a través de dos instituciones existentes en nuestro ordenamiento: las nominaciones de Ministros de la Corte Suprema y los informes que ésta última envía al Congreso Nacional en ciertos proyectos de ley. Si bien hay otras áreas donde la transparencia es requerida con mayor urgencia, en esta ocasión se ha optado por profundizar el estudio únicamente de las instancias señaladas pues en éstas tanto el Senado como la Corte Suprema pueden perfeccionar los procesos.

En las nominaciones de ministros para la Corte Suprema es el Senado quien debe modificar sus prácticas. Para ello, el sistema de nominaciones se analiza desde la incorporación de esta corporación en 1997. La experiencia chilena es objeto de algunas críticas especialmente fundadas en los estudios del modelo estadounidense.

La Corte Suprema, a su vez, debiera divulgar ampliamente los informes que ésta envía al Congreso Nacional con ocasión de la tramitación de ciertas leyes. En las páginas que siguen, se profundiza en el contenido de los informes incorporados en las últimas leyes aprobadas con el objeto de conocer las aspiraciones y preocupaciones del máximo tribunal. Al intentar aproximarse al nivel de influencia de dichos informes aparece con más claridad la necesidad de apertura.

Las instituciones analizadas tienen un valor en sí mismo en el que también se repara. Sin embargo, como vías de comunicación e influencia mutua entre dos poderes del Estado, tenderían a aumentar el potencial que de suyo ya tienen si se incorpora apertura en ambos procesos.

II - Nominaciones de Ministros a la Corte Suprema
1. - Antecedentes

La Reforma Constitucional publicada el 22 de diciembre de 1997 incorporó al Senado en el proceso de nombramiento de los ministros y del fiscal de la Corte Suprema. A partir de ese momento, el Senado debe conocer la propuesta del Presidente -que a su vez elige de un quina que le presenta la misma Corte- y ratificarla, si es del caso, con el voto favorable de dos tercios de sus miembros6. Cabe destacar que, previo a esta reforma, los ministros de la Corte Suprema eran designados directamente por el Presidente de la República de entre aquellos que componían una quina elaborada por la misma Corte.

El mensaje con que se inició la discusión de la reforma constitucional señalaba que "en atención a que los integrantes de dicho Poder del Estado no sean elegidos directamente por sufragio universal"7 se requería una modificación para que en la generación de la Corte Suprema participaran los tres poderes del Estado aumentando así la legitimidad del sistema. Posteriormente, también se esgrimieron otras razones para sustentar la propuesta como la experiencia comparada8 o la necesidad de extender el modelo que se empezaría a utilizar en la designación del fiscal nacional del Ministerio Público9.

La participación del Senado en la nominación de ministros de la Corte Suprema concitó acuerdo y la fórmula original fue la que, en definitiva, aprobó el Congreso Nacional únicamente con cambios formales. Cabe destacar, sin embargo, que algunos senadores criticaron la propuesta por la incorporación de un elemento netamente político en la designación de los ministros10 y otros cuestionaron el quorum de aprobación en el Senado11. A su vez, la propuesta no fue informada favorablemente ni por la Corte Suprema ni por el documento que hizo llegar a la Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados la Presidenta de la Asociación Nacional de Magistrados del Poder Judicial12.

La reforma también introdujo a la Corte Suprema un número fijo de 5 ministros extraños a la administración de justicia, esto es, aquellos que no han hecho carrera judicial. En este aspecto, la fórmula definitiva tuvo diferencias al texto original. El proyecto de reforma constitucional enviado por el Ejecutivo exigía que en cada quina propuesta por la Corte Suprema hubiera un aspirante extraño al Poder Judicial. Ya desde el inicio de la discusión de la idea de legislar en el Senado esta fórmula fue cuestionada. El senador Fernández y luego el senador Larraín plantearon que los ministros de la Corte Suprema ajenos a la carrera judicial debían ser un número fijo. Los senadores Hamilton y Sule propusieron, en cambio que al menos debía haber un ministro extraño por sala y, los senadores Gazmuri y Ominami consideraron que lo adecuado era que un tercio de los ministros fuera ajeno a la carrera judicial. En definitiva la Comisión de Constitución que analizó el proyecto aprobó una fórmula que, en lo sustancial, es la actualmente vigente13, es decir, todos los ministros son nombrados con participación del Senado y cinco de ellos deben ser ajenos a la carrera judicial14.

Como sintetizó el entonces diputado Espina, las etapas que crea la reforma (la quina de la Corte Suprema, el Presidente de la República y el alto quorum del Senado) hacen "muy difícil que un juez que no reúna grandes cualidades personales, académicas y de capacidad profesional pueda llegar a la Corte Suprema con un filtro de esta magnitud"15.

2. - Funcionamiento del Sistema

Hasta fines del año 2005, y tras ocho años de vigencia del nuevo mecanismo, el Senado ha participado en 16 ocasiones en la elección de 21 miembros de la Corte Suprema16, aprobando la propuesta del Presidente en 19 oportunidades y rechazándola solo en 2: la primera nominación del ministro Milton Juica y la nominación de la Ministra Margarita Herreros. En promedio, el proceso demora 57,7 días desde que el Pleno de la Corte Suprema conforma la quina. De ellos, 47 se toma el Presidente de la República para enviar el nombre del nominado al Senado y solo 10 demora este último en aprobar o rechazar la propuesta según corresponda. Con todo, cabe destacar que en 10 casos -de 16 procesos- el Senado ha demorado menos de 3 días en dar su veredicto.

[ NO INCLUYE GRAFICO ]

Si se analizan estos números desde el punto de vista de la eficiencia, la evaluación pareciera favorecer la rapidez del Senado y perjudicar la lentitud del Presidente de la República. Sin embargo, los 50 días que demora el...

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