Responsabilidad del estado
| Autor | Enrique Barros Bourie |
| Páginas | 481-534 |
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Introducción 1
332. Diferencias y analogías entre la responsabilidad del Estado y la responsabilidad civil.
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El derecho de la responsabilidad civil adopta la perspectiva del derecho privado, que es el orden de la igualdad (supra Nº 13), donde ninguna de las partes tiene una potestad de derecho o de supraordenación respecto de la otra. Por el contrario, este tipo de relaciones es característico del derecho público, en la medida que éste establece funciones que a menudo envuelven la potestad de afectar intereses privados y modificar situaciones jurídicas. Esta peculiaridad de las relaciones de derecho público, que recorre las funciones legislativa, administrativa y judicial, obliga a plantearse las condiciones específicas bajo las cuales responde el Estado.2
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El derecho civil ha desarrollado a lo largo de la historia institutos suficientemente flexibles y generales para concebir problemas muy diver-sos de la responsabilidad por daños. A ello se agrega el reconocimiento más bien tardío en muchas jurisdicciones de la responsabilidad del Estado. Así se explica que en la mayoría de los sistemas jurídicos, con los ajustes necesarios, el derecho privado haya servido de base para construir una doctrina de la responsabilidad patrimonial del Estado.3Por cierto que no hay dificultad conceptual en que los institutos del derecho privado sean aplicados a la responsabilidad del Estado cuando éste actúa como gestor o empresario.4Pero cuando el daño es atribuible a una actuación del Estado en ejercicio de sus funciones públicas, normativas o de servicio, la configuración del hecho que da lugar a la responsabilidad tiene que hacerse cargo de la naturaleza de esas funciones.
Sin perjuicio de esas especiales condiciones de responsabilidad de la Administración del Estado y de las municipalidades, el complejo ordenamiento de la responsabilidad extracontractual actúa como estatuto general y supletorio en las materias que no son objeto de conceptos y reglas especiales de derecho público.5Así ocurre en materias técnicamente tan impor-
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tantes como el daño, la causalidad, la titularidad de la acción y su extinción por la prescripción.6Por ello, una visión global de la responsabilidad civil requiere un examen de las particularidades de la responsabilidad del Estado, con acento tanto en las diferencias específicas, como en las analogías que presenta con el estatuto general de la responsabilidad civil.7333. Desde la inmunidad del soberano hacia la responsabilidad patrimonial del Estado.
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La confluencia de tradiciones políticas y jurídicas que se remontan al derecho público romano y que se consolidan con la doctrina de la soberanía ilimitada del poder público (monárquico o democrático), llevó por siglos a la consagración del principio de que el Estado no es responsable de sus actos (the king can do no wrong). Por eso, no es extraño que tampoco haya existido tradicionalmente una doctrina jurídica de la responsabilidad del Estado.
La transición hacia un régimen de responsabilidad de la Administración del Estado es relativamente reciente. En algunos lugares es obra de los tribunales, en una sede jurisdiccional especializada (Francia); en otros, por expansión de la responsabilidad civil del funcionario hacia la administración concebida como persona jurídica (Alemania y en la temprana jurisprudencia chilena); en otros, leyes especiales declararon aplicable el estatuto general de la responsabilidad civil, alterando la regla tradicional de que los hechos de la autoridad pública no daban lugar a responsabilidad (Inglaterra, Estados Unidos). En algunos sistemas jurídicos, finalmente, se ha creado un estatuto legal especial de responsabilidad de las administraciones públicas (España). En cada caso, la manera como se produjo el paso desde la inmunidad hacia la responsabilidad determinó que esta fuera construida como un ordenamiento independiente del derecho civil, aunque con diferentes grados de vinculación (Francia, España), o que fuera concebida como una modalidad de la responsabilidad civil (Alemania, Italia, Países Bajos,
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Inglaterra, Estados Unidos). A eso se agrega que, con independencia de la forma que adopte en concreto, la idea de que el Estado es responsable suele estar reconocida expresamente en las Constituciones aprobadas desde mediados del siglo XX;8asimismo es ampliamente reconocida en el derecho internacional de los derechos humanos.9
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Aunque no esté en discusión la procedencia de la responsabilidad patrimonial (civil) de la Administración, de igual modo es necesario desarrollar algún concepto acerca de las relaciones entre las funciones de gobierno y de adjudicación judicial. En efecto, una de las tareas básicas en el ámbito de la responsabilidad de la administración es la demarcación entre la sujeción de la autoridad administrativa al derecho, y la responsabilidad jurídica que ello significa, por un lado, y la discreción que el ordenamiento constitucional le reconoce al gobierno nacional y comunal en materias de gestión y de manejo presupuestario, por el otro.
334. Criterios de atribución de responsabilidad al Estado. La pregunta por la responsabilidad del Estado se refiere esencialmente al hecho que gene-ra esa responsabilidad. A efectos de aclarar conceptualmente las maneras alternativas en que puede ser definido ese hecho condicionante, a continuación se intentará una somera descripción de los principales criterios de atribución de responsabilidad que conoce el derecho comparado. Estos criterios rara vez dan lugar a modelos puros, porque, como ocurre en el derecho chileno, lo normal es que el Estado esté sujeto a distintos criterios de atribución de responsabilidad, que se hacen cargo de la diversidad de actividades y funciones asumidas por las administraciones modernas.10
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Responsabilidad por ilegalidad. La conducta ilegal del órgano es la más general de las condiciones de responsabilidad por daños causados por la Administración del Estado. La ilegalidad es una forma de culpa infraccional,11que tiene particular relevancia en el derecho público, porque las normas constitucionales de los artículos 6º y 7º establecen que la ley es la fuente y límite de la actuación legítima de las autoridades públicas (infra Nº 346). La responsabilidad por daños puede tener por antecedente tanto el hecho ilegal propiamente tal, como la declaración de nulidad (infra Nº 347).
b) Responsabilidad por culpa. La responsabilidad por culpa constituye al menos una forma residual de responsabilidad de los órganos de la Admi-Page 485
nistración del Estado. La culpa civil se refiere al incumplimiento de deberes generales de cuidado en nuestras relaciones con los demás. Los órganos del Estado están naturalmente sujetos a los deberes de cuidado que tienen por objeto impedir que ocurran accidentes que debieron ser prevenidos con el cuidado ordinario. No es una responsabilidad que surja del ejercicio de una potestad o función pública (como ocurre con la falta de servicio), sino simplemente del ejercicio material de una actividad cualquiera, como es administrar un consultorio médico.12La responsabilidad por culpa, que es el régimen ordinario de responsabilidad administrativa en muchos sistemas jurídicos desarrollados, tiene en el derecho chileno una función residual, al menos respecto de las actividades de la Administración que sean homologables a las realizadas por sujetos privados (infra Nº 353).
A efectos de desterrar algunos equívocos que han provocado infértiles confusiones conceptuales en el derecho chileno, conviene reiterar que la culpa civil es objetiva, en el sentido de que responde a un estándar de cuidado que prescinde del juicio moral de reproche al sujeto que incurre en responsabilidad. Por eso, es equívoca la oposición entre responsabilidad objetiva, que prescindiría de todo juicio de valor respecto del sujeto responsable, y responsabilidad subjetiva, que tendría por antecedente la culpa, porque también en esta última la valoración de la conducta se realiza de conformidad con un estándar de conducta y en consideración objetiva de las circunstancias (supra Nº 42). La oposición relevante, tanto para la responsabilidad por culpa, como para la por falta de servicio, es la responsabilidad basada en la sola relación causal entre el hecho de la Administración y el daño que se sigue de ese hecho, como ocurre con la responsabilidad estricta, por riesgo u objetiva en sentido propio.
La cercanía entre el concepto civil de culpa, así entendido, y la falta de servicio, se muestra en que la mayoría de los casos de responsabilidad administrativa resueltos bajo este último concepto podrían ser calificados con el mismo resultado bajo el criterio civil de la culpa (infra Nº 349); ello ha llevado también a la jurisprudencia superior a no cuestionar los fallos que califican la responsabilidad municipal o administrativa bajo la categoría civil de la culpa.13c) Responsabilidad por falta de servicio. La responsabilidad por falta de servicio cumple, en el ámbito de actividad propia de la administración, una función análoga a la responsabilidad por culpa en el derecho privado. Como en el caso de la culpa civil, no exige un juicio de reproche personal respecto del agente del daño, sino supone una valoración objetiva de la conducta de la Administración.14La responsabilidad por falta de servicio exige calificar de defectuoso el funcionamiento del servicio público. Y esa calificación supone comparar
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el servicio efectivamente prestado con el que se debió ejecutar por el municipio u otro órgano de la Administración del Estado. En consecuencia, la responsabilidad por falta de...
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