La sistematizacion de la Administración del Estado de Chile
| Autor | Rolando Pantoja Bauza |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho. Profesor Titular de Derecho Administrativo. Facultad de Derecho, Universidad de Chile |
| Páginas | 65-107 |
65LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION
9. LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO A 1970: UNA REALIDAD PROTEICA. El
impacto que produjeron los factores administrativos, sociales y
socioeconómicos de cambio en el estrecho escenario diseñado
por la Constitución de 1833, se tradujo en la transformación de
la administración chilena en una realidad compleja, difícil de
captar por lo proteico de la estructura surgida de su evolución,
cambiante de formas y contenidos, con una terminología origi-
nal, a la búsqueda de la identidad en su iter histórico en los
diversos períodos que cubrió su recorrido.
Primero medió en su desarrollo un factor de simple creci-
miento, si se quiere un elemento técnico que la llevó a buscar
una mejor manera de desempeñar sus mayores funciones, cir-
cunstancia que motivó la aparición de los servicios fiscales,
dependientes o de administración central.
Luego, desde 1920 en adelante, hubo un fuerte viraje való-
rico: de una convicción individualista, la sociedad chilena pasó
a institucionalizar ideas sociales caracterizadas por la participa-
ción activa del Estado en la vida colectiva, aunque orientada
ahora hacia el bienestar-beneficio de las personas-habitantes
de la nación.
Con posterioridad a 1938, esta participación del Estado asu-
miría campos, formas y matices más amplios, profundizando la
acción social y extendiéndose claramente al campo económi-
co, lo que llevó a la Administración a adoptar figuras empresa-
riales de derecho público y de derecho privado, y a apoyarse
en corporaciones y fundaciones de derecho común, todo lo
cual hizo irrumpir en la esfera administrativa a organismos de
muy diferente estructura, generadores de una terminología de
muy distinto sonido al hasta entonces conocido por el adminis-
trativismo y que, por lo mismo, dificultaron la comprensión del
nuevo paisaje en que se desenvolvía la Administración Pública.
Así, aludiendo a las instituciones semifiscales, el profesor
Carlos Balmaceda recuerda que “estos entes no han aparecido
como una categoría general, sino como diversas entidades par-
ticulares. En otros términos, la situación es diferente a la del
Código Civil, que determina cuadros generales a los cuales se
irán amoldando las personas jurídicas que quieran constituir-
se. El legislador las iba creando a medida que las necesidades
colectivas las hacían necesarias o indispensables”.
“Si, por ejemplo, se estimaba que la agricultura necesitaba
un crédito más expedito y fácil que el que proporcionan las
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instituciones privadas, el legislador creaba un organismo des-
tinado a cumplir esa finalidad. Al establecerlas, no se preocu-
paba de amoldarlas a los tipos de personas jurídicas ya
existentes ni tampoco seguía una concepción técnico-jurídica
preestablecida; no creaba una clase general de entes, sino
sólo tipos particulares. De aquí la gran confusión que reina
en la materia.”1
Atendidas estas circunstancias, puede comprenderse por qué
don Enrique Silva pudo manifestar, en 1959, que las soluciones
doctrinales en materia organizacional no estaban exentas de
dificultades. “Reconocemos –señalará– que esto –la clasifica-
ción de los servicios públicos– presenta innumerables dificulta-
des. En efecto, los servicios públicos han sido creados por el
legislador sin atender a una pauta uniforme y su nacimiento ha
ido surgiendo a medida que el Estado ha intuido la convenien-
cia de realizar una necesidad general mediante el procedimiento
de derecho público.” La distinción entre instituciones semifis-
cales y establecimientos públicos, añadirá en 1969, “importa
una tarea difícil” en razón “principalmente del régimen legal a
que las ha sujetado el legislador”.2
Don Patricio Aylwin reconoció, asimismo, en aquel año 1959,
que “las leyes comenzaron a aplicar esta denominación –insti-
tuciones semifiscales– en forma indiscriminada (las leyes 7.200
y 7.295, la primera, queriendo ordenarlas, y la segunda para
otros efectos, hicieron sendas enumeraciones de ellas, las cua-
les no coincidían)”.
“A raíz de estas confusiones, la expresión de instituciones
semifiscales hoy por hoy en Chile ha dejado de tener un signi-
ficado unívoco, sirviendo para expresar realidades distintas.”3
Hubo también autores que manifestaron un franco descon-
cierto ante el paisaje organizacional que en este tiempo mos-
traba la Administración del Estado. “No hay nada más sombrío,
por no decir oscuro dentro de nuestra legislación, que lo rela-
cionado con las corporaciones y fundaciones de derecho públi-
co –dirá en 1970 don Carlos Anabalón Santander–. Nadie tiene,
1 Balmaceda Lazcano, Carlos, El estatuto de las personas jurídicas, Editorial
Nascimento, Colección de Estudios Jurídicos, 1943, pág. 430.
2 Silva Cimma, Enrique, Apuntes, tomo I, op. cit., pág. 238; Derecho Administra-
tivo Chileno y Comparado, tomo II, 1969, cit., pág. 283.
3 Aylwin Azócar, Patricio, vid. op. cit., tomo I, págs. 135 y 136.
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entre los entendidos, un concepto claro y seguro sobre esta
intrincada cuestión y, para mayor confusión, las nuevas leyes,
lejos de explicarla en cualquier forma, han venido a complicar-
la aún más con la creación de ciertas instituciones con los
nombres de fiscales y semifiscales, denominación esta última
que ni siquiera es propia, con sólo atender a que el vocablo
‘semi’ significa mitad precisa, por lo que aquellas instituciones
debieran llamarse mejor ‘cuasifiscales’.”4
El legislador no fue ajeno a esta percepción. El 30 de
noviembre de 1964, el Gobierno del Presidente Frei Montalva
remitió a la Cámara de Diputados un proyecto de reforma
constitucional, en el cual el Supremo Gobierno reconocía
que “el crecimiento de las funciones del Estado moderno y su
intervención en materias económicas ha dado origen en los
últimos decenios a numerosos organismos, instituciones o em-
presas en las que participa el Fisco y a través de las cuales se
satisfacen necesidades colectivas. Estas entidades, que el cons-
tituyente de 1925 no previó, se han ido agregando a la estruc-
tura administrativa de un modo desordenado y confuso, lo
que ha producido una verdadera anarquía en materia de or-
ganización, denominación y régimen jurídico de los diversos
servicios que integran la Administración”. Para superar esta
verdadera anarquía, proponía establecer una categorización
de organismos administrativos que normalizara la terminolo-
gía aplicable a ellos.
La Corte Suprema de Justicia también constató la compleji-
dad de la Administración del Estado. En su fallo de 5 de no-
viembre de 1959, al analizar las instituciones semifiscales, hizo
presente que estas entidades eran “una simple modalidad, una
forma de adaptación del Estado a sus nuevas funciones, que
antes no entraban en su órbita de acción, sino únicamente en
la de los particulares, y que ahora, por voluntad e intención
del legislador, ejecuta para satisfacer una necesidad colectiva
que considera merecedora de atención estatal y que debe solu-
cionar buscando el bien común”.
La Contraloría General de la República, en su importante
dictamen Nº 55.741, de 1957, testimoniaría también esta reali-
4 Carlos Anabalón Santander, Tratado Práctico de Derecho Procesal Civil Chileno,
tomo 1º, volumen III, 2ª edición, Santiago de Chile, 1970, pág. 184, nota XXIX.
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