Un techo razonable: el derecho a la vivienda en un fallo de la Corte Suprema Argentina
| Autor | Horacio Javier Etchichury |
| Cargo | Doctor en Derecho y Ciencias Sociales Universidad Nacional de Córdoba [UNC] |
| Páginas | 737-768 |
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Tras décadas de enfrentamientos internos, Argentina adopta en 1853 una constitución liberal. Ella establece una forma de Estado federal, con un sistema presidencialista en un marco de división de poderes. El Poder Judicial está encabezado por una Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN). Se protegen especialmente el derecho de propiedad y las garantías de seguridad personal, la libertad de prensa y de comercio, además de la libertad de cultos, como parte de un proyecto que fomenta la inmigración.
Desde fines del siglo XIX, ciertos derechos del trabajador y otras protecciones sociales comienzan a aparecer en la legislación argentina y en las normas dictadas por las provincias1. En parte resultan de la presión de grupos anarquistas y socialistas, como así también del influjo de las primeras formulaciones de la doctrina social de la Iglesia Católica, y de las inquietudes de sectores progresistas de las clases entonces dominantes.
Recién con el peronismo en el poder, los derechos sociales se incorporan a la Constitución de la Nación Argentina (CNA) a través de la reforma de 19492.
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Uno de los artículos incorporados los agrupa como derechos del trabajador, de la ancianidad, de la familia y de la educación y la cultura.
Ese marco no tiene vigencia duradera: en 1955 un golpe de Estado derroca al gobierno, declara ilegal al partido peronista, anula por decreto las reformas practicadas y restaura la Constitución liberal de 1853. Sin embargo, para ganar cierta legitimidad, las autoridades de facto convocan a un nuevo proceso de reforma constitucional a fin de agregar un conjunto de derechos sociales al texto del siglo anterior3. La reforma de 1957, con el peronismo proscripto, incorpora un nuevo artículo, el 14 bis, que incluye derechos de los trabajadores y de los gremios y otros referidos a la seguridad social. Este artículo continúa vigente hoy.
En 1994, una nueva reforma constitucional se lleva adelante en un marco democrático y sin exclusiones. Entre otros varios cambios, este proceso amplía sensiblemente el plexo de derechos a través de la incorporación de tratados internacionales de derechos humanos a los que les dio jerarquía constitucional (CNA, art. 75 inc. 22). También sumó la protección del derecho a un ambiente sano y de los derechos de usuarios y consumidores. Hoy el art. 14 bis debe leerse en conjunto con las cláusulas concordantes de los tratados con jerarquía constitucional. Entre ellos, se destacan la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH), la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (DADDH), la Convención de los Derechos del Niño (CDN) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PDESC). En el caso de este último, sus cláusulas no pueden utilizarse para restringir los derechos ya consagrados en la CNA (así lo establece el art. 5.2 del Pacto). Para interpretar el PDESC, existen guías y pautas generadas en el plano internacional: las Observaciones Generales (OG), emitidas por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas (en adelante, el Comité), que analizan y desarrollan derechos contenidos en el Pacto. Hasta marzo de 2013, se cuentan veintiún OG4. Ellas integran las condiciones de vigencia del PDESC y la Corte Suprema argentina viene utilizándolas en sus esfuerzos interpretativos.
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Además, debe incluirse el principio de razonabilidad, que la doctrina y jurisprudencia argentinas, en general, derivan del art. 28 de la CNA5. En general, se entiende a este principio como “proporcionalidad”. Según ha dicho reiteradamente la CSJN, el principio de razonabilidad exige relacionar “los medios elegidos con los propósitos perseguidos”6. Retomando esa caracterización, Gelli sostiene que una decisión razonable debe guardar: 1) una proporción entre los medios y los fines, según fijó la Corte en “Inchauspe” (1944); y 2) una relación causal entre la limitación de derechos y el objetivo buscado, tal como el alto tribunal señaló –por ejemplo– en Irízar (1996)7. Los fines también deben ser legítimos desde el punto de vista constitucional. Corresponde aplicar a los derechos sociales este principio de razonabilidad8, al igual que se hace con los derechos civiles y políticos.
A todo ello se agregan los principios fijados en los incisos 19 y 23 del art. 75 de la CNA: la justicia social, la formación profesional de los trabajadores, la protección al niño desde el período de su gestación, entre otras cláusulas. En el inciso 23, además, se habilita al Congreso a adoptar “medidas de acción positivas”, esto es, protecciones adicionales para ciertos grupos, que incluyen a las mujeres, los niños, los ancianos y las personas con discapacidad.
En síntesis: para definir el perfil de un derecho social en nuestra Constitución, hoy se debe tomar el texto del articulado constitucional, junto a las previsiones de los tratados con igual jerarquía, además de las pautas internacionales aplicables. Así, por ejemplo, el derecho a la vivienda se configura con la fórmula del art. 14 bis (“acceso a la vivienda digna”), el art. 11 del PDESC (la vivienda como parte del derecho a un “nivel de vida adecuado”), el art. 25 de la DUDH (con texto similar), y –como complemento interpretativo– las OG 4 (de 1991) y 7 (de 1997) del Comité.
En tanto constitucionales, estos derechos tienen carácter supremo. Ni las leyes ni los contratos laborales pueden contradecirlos. Si lo hacen, puede impugnarse
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su constitucionalidad, incluso por vía judicial ante acciones u omisiones que los afecten (a través, por ejemplo, de la acción de amparo prevista en el art. 43 de la CNA). El control de constitucionalidad argentino está en manos de todos los jueces y sus efectos rigen sólo para el caso concreto. Se trata de un control judicial difuso, similar al vigente en Estados Unidos.
Los derechos sociales en la práctica y la jurisprudencia
A pesar de su consagración explícita desde 1957, durante décadas los derechos sociales no fueron considerados exigibles, menos aún judicialmente. Durante muchos años, la pobreza, las enfermedades evitables, el analfabetismo, la explotación, el desempleo o la vida en la intemperie no se consideraban violaciones de la Constitución.
Para justificar este incumplimiento, se invocaba primariamente la falta de presupuesto. Sin embargo, este razonamiento no ponía fin a la discusión. Muchos derechos civiles y políticos implican gastos y ello no habilita su postergación indefinida. Resulta difícil creer que un gobierno pudiera omitir el llamado a elecciones presidenciales alegando que el acto comicial es muy caro. O que habilitara los juicios penales a cargo de la policía para ahorrar en salarios judiciales. Por ello, se hizo necesario encontrar argumentos más elaborados a fin de justificar la negación de los derechos sociales.
Con la excepción de algunas pautas laborales, la mayor parte de la doctrina constitucionalista sostuvo entonces que se trataba de derechos “programáticos”, esto es, que no pueden exigirse judicialmente sin una reglamentación previa del Congreso o del Ejecutivo9, o que su texto indica que se requiere una ley10para su vigencia efectiva11. Otros derechos, los civiles y políticos, eran “opera-tivos”, porque podían aplicarse inmediatamente, sin necesidad de regulación específica. Los derechos “programáticos” sólo servían como una guía para la
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tarea del legislador. Hasta que no se reglamentaran, estos derechos no tenían vigencia efectiva.
Tras la reforma de 1994, un sector de la doctrina constitucionalista refuerza los cuestionamientos a la distinción entre derechos “operativos” y “programáticos”12. Retomando planteos del derecho internacional y de Naciones Unidas, esta corriente doctrinaria destaca la interdependencia y paridad de todos los derechos humanos, incluyendo los sociales13. La exigibilidad judicial se afirma en el plano teórico. A la vez, otros autores desarrollan un concepto interesante: la inconstitucionalidad por omisión14. Significa que no sólo se viola la Constitución emitiendo normas que la contradicen, sino también al no realizar un acto obligatorio15(en este caso, reglamentar). La omisión se evidencia en las décadas transcurridas sin el dictado de normas para hacer operativos los derechos del art. 14 bis. El problema es determinar en qué momento la falta de reglamentación se convierte en omisión y sale del margen de apreciación que la Constitución confía a los órganos políticos.
Luego, la Corte argentina comienza a hacer lugar gradualmente a la exigibilidad judicial de los derechos sociales, en un proceso que aún está en desarrollo. A partir de 200016, el máximo tribunal reconoce la vigencia del derecho a la salud y la responsabilidad del Estado como garante de su efectividad, incluyendo la provisión de medicamentos17. Luego de negarse en un caso anterior18, en 2006 la Corte toma medidas de emergencia para asegurar la alimentación y la salud de los hijos menores de una mujer desempleada y sin recursos19. Tras la gravísima crisis de 2001, la Corte declara inconstitucionales ciertas modifica-
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ciones regresivas en la legislación laboral adoptadas durante gobiernos neoliberales20, preserva la integridad de los salarios21, el derecho de los pensionistas a la actualización de sus haberes22, y también la estabilidad de los empleados públicos en sus puestos23.
A pesar de estos avances, las pautas antiguas siguen vivas, especialmente cuando se trata de ciertos derechos sociales. Entre ellos, el derecho a la vivienda continúa generando resistencias y objeciones. Tradicionalmente, amplios sectores de la doctrina argentina definen al derecho...
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