Tensiones normativas en torno a la incorporación de impuestos en la regulación ambiental
| Autor | Marcelo Matus Fuentes |
| Cargo | 2Profesor de Derecho tributario y económico de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Concepción, Especialista en Derecho tributario por la Universidad de Chile |
| Páginas | 163-198 |
Trabajo recibido el 4 de junio y aprobado el 20 de octubre de 2013
Tensiones normativas en torno a la incorporación de impuestos
en la regulación ambiental*1
tensions on regulations regarDing tHe incorporation
of taxes on environmental regulation
marcelo matus fuentes**2
resumen
En este trabajo aparecen algunas reflexiones acerca de las tensiones normativas constitucionales
que son consecuencia de incorporar fines ambientales a la estructura dogmática del tributo. El
autor toma partido a favor de algunas tesis generalmente aceptadas por la doctrina nacional y
extranjera en materia constitucional, ambiental y tributaria, para concluir que el concepto de
tributo acepta la incorporación de fines ambientales con ciertos requisitos, cuyo incumplimiento
no necesariamente implicaría un tributo inconstitucional, sino que podría configurar una carga
pública anómala sustraída del Estatuto Constitucional Tributario.
abstract
This paper presents some considerations about the constitutional ruling tensions that arise from
the incorporation of environmental protection to the dogmatic structure of taxes. The author takes
sides in favor of some thesis on constitutional, environmental and revenue matters generally
accepted in the national and foreign doctrine, to conclude that the concept of tax accepts the
incorporation of environmental protection provided certain requirements that if they are not
met, not necessarily would turn out to be an unconstitutional revenue, but would become an
anomalous public load coming from the tax statute.
palabras clave
Tributo, Extrafiscalidad, Ambiente
KeyworDs
Tax, Extrafiscality, Environment
*1 El trabajo que se presenta forma parte del Proyecto de Investigación Nº 213.051.004-1AP, VRID–
Asociativo Patagonia Universidad de Concepción, titulado “Regulación y estímulos al aprovechamiento
de los servicios ambientales existentes en las áreas protegidas de la región de Aysen”, en que el autor
participa como co-investigador.
**2Profesor de Derecho tributario y económico de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la
Universidad de Concepción, Especialista en Derecho tributario por la Universidad de Chile. Magíster
en Ciencia Jurídica. Candidato a Doctor en Derecho (Pontificia Universidad Católica de Chile). Correo
electrónico: mmatus@udec.cl.
Revista Ius et Praxis, Año 20, Nº 1, 2014, pp. 163 - 198
ISSN 0717 - 2877
Universidad de Talca - Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
“Tensiones normativas en torno a la incorporación
de impuestos en la regulación ambiental”
Marcelo Matus Fuentes
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Revista Ius et Praxis, Año 20, Nº 1
2014, pp. 163 - 198
Artículos de InvestIgAcIón / reseArch ArtIcles Marcelo Matus Fuentes
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I. Introducción
Los tributos son ingresos públicos que consisten en prestaciones pecuniarias
exigidas por el Estado como consecuencia de la realización del supuesto de hecho
al que la ley vincula el deber de contribuir, con el fin primordial de obtener los
ingresos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos1. Es decir, tienen
un objetivo contributivo o fiscal. En tal caso, el Legislador instituye la obligación
tributaria sobre la base de hechos (imponibles) que reflejen riqueza (capacidad
Los tributos, cualquiera que sea su denominación, pueden clasificarse en
diferentes figuras, las que presentan notas más o menos específicas y particula-
res (tarifas, derechos, tasas, contribuciones especiales, impuestos, etc.). Así, en
nuestro medio se denominan “patentes” (municipales) a los impuestos y “tarifas”
a cargos por determinados servicios públicos específicos3.
En general, en los contextos constitucionales actuales4, los tributos pueden
servir como instrumentos de política económica, de acuerdo a los principios y
fines contenidos en la propia Constitución. En el caso de España, por ejemplo,
si bien la extrafiscalidad no aparece explícitamente reconocida, ella se des-
prende de los principios rectores de política social y económica contenidos en
1 Ley Nº 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, BOE Nº de 18/12/2003. Artículo 1º.
2 Pont (1989), pp. 1087-1142.
3 El Tribunal Constitucional chileno plantea un concepto muy restrictivo de tributo. masbernat (2012
a), p. 185.
4 España, Italia, Alemania, Italia, Reino Unido, Brasil.
5 Tribunal Constitucional Español, STC 37/1987, de 26 de marzo, en recurso de inconstitucionalidad
contra diversos artículos de la Ley del Parlamento de Andalucía Nº 8/1984, de 3 de julio, vinculado al
Impuesto sobre Tierras Infrautilizadas, señala, en su Fundamento Jurídico 13, que: “Es cierto que la función
extrafiscal del sistema tributario estatal no aparece explícitamente reconocida en la Constitución, pero
dicha función puede derivarse directamente de aquellos preceptos constitucionales en los que se establecen
principios rectores de política social y económica (señaladamente artículos. 40.1 y 130.1), dado que tanto
el sistema tributario en su conjunto como cada figura tributaria concreta forman parte de los instrumentos
de que dispone el Estado para la consecución de los fines económicos y sociales constitucionalmente
ordenados”. Cabe agregar que los fines extrafiscales del tributo deben ser compatibles con la finalidad
contributiva y responder al sistema de valores de la Constitución. Usualmente, el fin extrafiscal opera
mediante los diferentes elementos del tributo, v.g., exenciones y bonificaciones o el tipo de gravamen. La
misma STC añade que: “A ello no se opone tampoco el principio de capacidad económica establecido en
el artículo 31.1 de la Constitución, pues el respeto a dicho principio no impide que el legislador pueda
configurar el presupuesto de hecho del tributo teniendo en cuenta consideraciones extrafiscales”. En los
tributos con objetivos de tutela del ambiente prima un fin extrafiscal, ya que su finalidad esencial no es
la de recaudar ingresos para financiar el gasto público, sino desincentivar o incentivar conductas, por
ejemplo, para evitar la contaminación o el consumo de recursos medioambientales escasos, o favorecer la
descontaminación. Con todo, estos tributos siempre debieran gravar un índice de capacidad económica,
si bien ordenados a un fin extrafiscal.
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tributos presentan fines extrafiscales para alcanzar aquellos objetivos constitu-
cionalmente tutelados.
Aun en el caso de que los tributos persigan fines extrafiscales legitimados
constitucionalmente, debe respetarse la estructura constitucionalmente consa-
grada del tributo6, y además, los perfiles propios del instituto del tributo (como
cualquier otra clase de instituto jurídico)7. Es decir, no sólo porque el legislador
declare algo o porque parte de la doctrina lo sostenga, ello será constitucional
o dogmáticamente legítimo.
No cabe duda de que la protección del ambiente constituye un fin consti-
tucionalmente reconocido, ya que ello se encuentra reconocido en el artículo
19 Nº8 de nuestra Carta Fundamental.
Ahora, en el caso de que el legislador use figuras tributarias para perseguir
protección del ambiente, es posible afirmar que esos tributos presentan fines
extrafiscales8.
En Chile existen normas legales que dan espacio a ciertas figuras tributarias
que tienen por finalidad la protección del ambiente, directa o indirectamente.
Asimismo, han existido iniciativas legislativas, todas ellas dilatadas o abortadas,
que han perseguido o persiguen establecer tributos con el fin de proteger el
ambiente.
Sin embargo, hasta ahora no se ha estudiado con detenimiento si tales
figuras son posibles en el contexto constitucional en general, o si la especí-
fica regulación propuesta lo es. Asimismo, no se ha estudiado si las figuras
propuestas responden al instituto jurídico del tributo, entendiendo que de
acuerdo a nuestra perspectiva, prima facie, lo que se persigue en proyectos
de ley y en normas jurídicas es precisamente el establecimiento de tributos
con fines ambientales9.
El tributo como herramienta de política ambiental
La estructura clásica del tributo, su concepto y sus fundamentos, se constru-
yen sobre la base de un fin fiscal10. Por ejemplo, en la medida en que responde
a un deber de contribuir a los gastos públicos, el tributo se fundamenta en prin-
cipios materiales o de justicia tributaria tales como la generalidad, la igualdad,
6 aizega (1998) pp. 327-332.
7 garcía (2012), pp. 57 y ss.
8 aizega (1998), p. 327.
9 Dejamos aparcada la discusión acerca de la legitimidad constitucional de establecer legalmente
exacciones al patrimonio individual diferentes del tributo.
10 varona (2007), p. 554. Tradicionalmente el tributo implica la obligación legal (coactiva) de dar una
suma de dinero, a un ente público, para solventar necesidades públicas (fin recaudatorio contributivo).
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