Tribunal Constitucional 14 de octubre de 1996
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Con fecha 10 de septiembre de 1996, los señores senadores Francisco Prat Alemparte, señora Olga Feliú Segovia, señores Alberto Cooper Valencia, Francisco Javier Errázuriz Talavera, Sergio Fernández Fernández, Julio Lagos Cosgrove, Enrique Larré Asenjo, Sebastián Piñera Echeñique, Sergio Romero Pizarro, Bruno Siebert Held, Santiago Sinclair Oyaneder y Williams Thayer Arteaga, quienes constituyen más de la cuarta parte de los senadores en ejercicio, formularon requerimiento por inconstitucionalidad de los artículos 1º, Nº 3, letra d), y 6º del proyecto de ley que moderniza el Servicio Nacional de Aduanas.
Los requirentes señalan que los aspectos objetables del artículo 6º son los siguientes:
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Legalidad del impuesto. Independientemente de la denominación de tarifa que utiliza el proyecto de ley, precisan que el cobro que el precepto objetado autoriza, constituye un impuesto, el que se configura por tres elementos esenciales: el hecho gravado, que es el evento positivo o negativo al cual se le atribuye el efecto de generar un desplazamiento patrimonial del particular o contribuyente al Estado, por el solo ministerio de la ley y sin una compensación directa o específica; la base impositiva, que es una cuantificación o precisión del hecho gravado, de manera tal, que en función de ciertos parámetros legales, se pueda determinar la situación particular de cada contribuyente ; y, la tasa, que se aplica sobre la base impositiva, que suele ser porcentual o una cantidad fija por cada unidad considerada para el pago del impuesto.
Junto a los impuestos, la doctrina acepta las contribuciones y las tasas, comprendidas en la expresión tributos, que ocupa el texto constitucional. Adicionalmente el Estado puede efectuar cobros denominados "tarifas", pero en virtud de una relación contractual con el particular, por el cual se paga el precio de un servicio libremente convenido.
Expresan que la tarifa establecida en el artículo 6º es un impuesto por las siguientes razones:
Porque, según el texto propuesto, procederá respecto a certificaciones y legalización que el Servicio practique "en cumplimiento de las funciones o atribuciones que la ley le encomienda o confiere", y será "aplicada al procesamiento de cada declaración de importación o de importación de pago simultáneo, afectas ambas al cobro de gravámenes e impuestos, y exportación o documentos que la reemplacen, realizados por el Servicio". El Servicio, por cumplir su función legal de fiscalizar el comercio de importación y exportación y al aplicar los impuestos respectivos (o cobros establecidos en el arancel aduanero), cobrará, adicionalmente, una tarifa por efectuar las operacionesPage 3destinadas a determinar la base imponible de los derechos de aduana, esto es, de los impuestos que gravan la importación de ciertas mercancías.
En el contexto del proyecto, el contribuyente le paga al Servicio un impuesto a fin de obtener el pronto cobro de otro impuesto, que también se debe pagar.
En el esquema propuesto existen dos impuestos que se sobreponen: el del arancel aduanero, y el que se paga para determinar la base imponible del arancel aduanero. Las normas para determinar la base imponible en el arancel aduanero son normas legales. Las que el proyecto propone para determinar la base imponible del impuesto denominado "tarifa" se remiten al reglamento, en aspectos esenciales.
El inciso quinto del artículo 6º del proyecto señala: "El reglamento establecerá las condiciones, plazos, tramos y demás modalidades para el pago de las tarifas a que se refiere este artículo, los que podrán expresarse y pagarse en moneda extranjera". Las condiciones apuntan a definir la procedencia o no del pago; los tramos, a su vez, constituyen segmentos diferenciados de pago, pues corresponden conceptualmente a una escala que puede ser progresiva o regresiva, sin que el texto precise qué regulación reglamentaria puede derivarse de esta circunstancia, ni qué monto o tramos. Estos aspectos constituyen en esencia la determinación de la base imponible del impuesto-tarifa y no pueden quedar reservados al reglamento en virtud de la reserva legal en materia tributaria que consagra, en carácter de garantía constitucional, el artículo 19, Nº 20, de la Constitución, al asegurar la repartición de los tributos en proporción a las rentas o en la progresión o forma que fije la ley. El proyecto permite que sea el reglamento el que señale la progresión en que se pagará el impuesto por las certificaciones y el cumplimiento de sus funciones por parte del Servicio Nacional de Aduanas. Adicionalmente, la base impositiva podría revisarse por el Servicio si el contribuyente estima que no ha sido bien atendido, y en caso de discrepancia, se podría recurrir, en última instancia y sin ulterior recurso, a la Junta Nacional de Aduanas, lo que es considerado por los requirentes inconstitucional por violación gruesa y manifiesta del principio de legalidad en materia tributaria.
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Afectación del impuesto. El inciso séptimo del artículo 6º del proyecto prescribe que "los recursos provenientes de estos cobros constituirán ingresos propios del Servicio Nacional de Aduanas y se incorporarán a su presupuesto".
Señalan los requirentes que, dado que el cobro de un impuesto no constituye un servicio (sino el cumplimiento de una función pública) y dado que por ello no existe, como se dijo, una contraprestación directa, el cobro que el proyecto denomina "tarifa" es técnicamente un impuesto, que, como tal, no puede ser objeto de una destinación.
Aunque se sostuviera que el cobro que establece el proyecto no es un impuesto, en todo caso constituye un tributo, pues no emana de una relación contractual sino de la sola ley que lo establece, y como tal queda afecto a la prohibición de no poder ser objeto de destinación (artículo 19, Nº 20, inciso tercero, de la Constitución Política).
Estiman que es el caso que el proyecto de ley destina al beneficio de un servicio público determinado el producto del impuesto denominado tarifa. Tal destinación es contraria a la letra y al espíritu del texto constitucional, y no se encuentra amparada en los casos en que la propia Constitución autoriza ciertos tributos de afectación.
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Injusticia del impuesto. Expresa los requirentes que esta "tarifa" puede ser objetada por tratarse de un impuesto manifiestamente injusto, pues carece de justificación racional. No existe un servicio, otorgado por el Estado, consistente en cobrarle al contribuyente un impuesto. Lo injusto de la proposición radica en el hecho que se está cobrando un impuesto sobre otro impuesto y como condición para poder pagar oportunamente ese otro impuesto.
Respecto al artículo 1º, Nº 3, letra d), del proyecto de ley, el precepto agrega un nuevo miembro a la Junta General de Aduanas, que será elegido por el Presi-Page 4dente de la República, de una quina presentada por las asociaciones gremiales de gentes de aduanas del país. La disposición propuesta agrega que "la forma y procedimiemto será determinado por el reglamento. Este consejero estará inhabilitado para fallar sobre materias que tengan relación directa con su calidad de agente de aduana".
A su respecto, los requirentes indican las siguientes inconstitucionalidades:
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Rango orgánico constitucional. El precepto constituye una modificación a la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, Ley Nº 18.575, dictada en conformidad a lo dispuesto en el artículo 38 de la Constitución Política, que estableció la estructura y organización básica de los servicios público. Dicha organización no reconoce para el funcionamiento de un servicio público la existencia de organismos colaterales como la señalada Junta General de Aduanas. La modificación de este precepto debió haberse acordado con rango orgánico constitucional, pues de lo contrario se vulnera el artículo 38 de la Constitución Política.
Por otra parte, indican los requirentes, que por la naturaleza atípica de la Junta General de Aduanas, puede entenderse que no se trata de un organismo integrante de un servicio público, sino de un órgano que ejerce jurisdicción sobre aspectos relativos al funcionamiento del sistema de aduanas. Se estará en presencia de un tribunal cuya competencia parece ser del orden contencioso administrativo y, en tal evento, modificar su organización constituye una materia reservada por la Constitución a leyes de rango orgánico constitucional (artículo 74). Si se estima que se trata de un órgano administrativo desconoce el ordenamiento de la Ley Nº 18.575.
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Procedimiento administrativo. De acuerdo al artículo 60, Nº 18, de la Carta Fundamental, son materias de ley, las que fijan las bases de los procedimientos que rigen los actos de administración pública. El proyecto entrega al reglamento "la forma y procedimiento" para la elección del nuevo miembro por el Presidente de la República. Esta constituye un acto administrativo, para cuya dictación se han de observar ciertas normas que fijen las bases de tal acto, las que no aparecen establecidas, pues se remite, en esa parte, al reglamento.
Cada vez que el legislador genera la necesidad jurídica de que se dicten actos administrativos, debe cumplir con la exigencia del artículo 60, Nº 18, de la Constitución, y debe señalar, en consecuencia, las bases respectivas o el procedimiento a que se sujetará la ejecución del acto.
Finalmente, los requirentes solicitan tener por interpuesto el requerimiento de inconstitucionalidad del artículo 1º, Nº 3, letra d), y del artículo 6º, del proyecto de ley que modifica el Servicio Nacional de Aduanas, en mérito de lo expuesto y disposiciones constitucionales citadas.
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