Articulación vertical de la inversión urbana en el nordeste argentino. Reflexiones sobre la experiencia del Banco Mundial durante la década del '90 * **.
| Autor | Barreto, Miguel Angel |
Resumen
Este artículo analiza el modelo de articulación vertical de la inversión urbana pública, implementada en el nordeste argentino a partir de las reformas estructurales realizadas por el gobierno nacional durante la década del '90. El análisis propuesto considera el debate teórico sobre el desarrollo moderno, y los fundamentos y experiencias que propiciaron la intervención de los organismos financieros internacionales sobre los países menos desarrollados, a través de programas crediticios. Se sostiene que, lejos de fundar nuevas formas de desarrollo sustentables y más democráticas, estas políticas no sólo han contribuido al endeudamiento externo de estos países, sino que han profundizado la separación entre planeamiento y demandas sociales. Se concluye finalmente con una reflexión sobre la necesidad de alcanzar una articulación horizontal en la gestión urbana, como verdadero instrumento del desarrollo local.
Palabras clave: ajuste estructural, inversión urbana, Argentina.
Abstract
This paper analyses vertical articulation of public investment model, deployed under Structural Adjustment Program during the 1990s in Argentinian north-east. Proposed analysis considerates theoretical debate about modern development theories applied therefore experienced by international finance agencies like World Bank. and in associated donors. It is argued that under the current lending trends it is unlikely to reach a sustainable and democratic development. Conversely, these policies not only increased the country's debt, it also exacerbated the gap between planning agenda and social expectation and demands, It concludes by exploring the urgent need to develop a horizontal articulation of urban management as reliable tool to encourage democratic local development.
Keywords: Structural adjustement, urban investment, Argentina.
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Introducción
En los inicios de la década de los '90, el Estado argentino realizo profundas reformas estructurales de corte neoliberal, que afectaron las formas y los contenidos de la política pública. Lejos de crear ámbitos más transparentes para el desarrollo y las inversiones en el campo de las obras públicas, éstas han seguido un proceso de decisión vertical en d cual los conglomerados urbanos han actuado como meros repositorios pasivos de un sinnúmero de programas y proyectos diseñados, en muchos casos, lejos de las necesidades reales de sus poblaciones. Han representado una alta inversión de capital basada en la generación de una cada vez mayor deuda externa, y han sido fuertemente impulsados por los organismos financieros internacionales. Pero estos programas y proyectos entraron transitoriamente en crisis a fines de diciembre del 2001, con d alzamiento popular que desbarrancó al gobierno elegido constitucionalmente en d año 2000.
A la luz de las negociaciones que el actual gobierno argentino está llevando adelante con estos organismos financieros internacionales, este artículo pone su atención sobre La continuidad y permanencia de tal esquema vertical en el manejo de los recursos financieros y la gestión de proyectos urbanos (1). Las preguntas que guiarán su desarrollo serán las siguientes: ¿sobre qué base social se sustentarán las nuevas estrategias de desarrollo de inversiones en infraestructura económica -establecidas por los organismos financieros internacionales-, dado el actual contexto de alto protagonismo de la sociedad civil y la muy baja capacidad de disciplinamiento social de los partidos políticos tradicionales, que apoyaron el modelo neoliberal de desarrollo durante la década del '90? ¿Será posible alcanzar una articulación horizontal de las decisiones en la planificación de las obras públicas, incorporando a la sociedad civil en un intento de democratización del uso de los recursos financieros comunes?
Las Unidades Ejecutoras Provinciales (UEP) fueron, durante la década pasada, las terminales locales de La articulación vertical que d Banco Mundial adoptó como medio para llevar adelante la ejecución de sus programas y proyectos. El trabajo analiza los casos de las UEP de las provincias de Misiones y Chaco, respectivamente, en d marco de una revisión de las ideas y políticas mundiales sobre d desarrollo. El trabajo concluirá reforzando la idea de que, lejos de fundar nuevas formas de desarrollo más sustentables y democráticas, estas políticas han profundizado la separación entre planeamiento y demandas sociales, abogando por una articulación horizontal de la gestión urbana como instrumento valedero de desarrollo local.
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La idea del desarrollo moderno y el avance del liberalismo
Analizar detalladamente los factores que facilitaron la hegemonía del paradigma liberal en el campo de las teorías del desarrollo escapa largamente al interés de este trabajo. Sí, en cambio, se presentarán los argumentos iniciales que fundamentaron las políticas de desarrollo de los organismos financieros internacionales bajo influencia del paradigma liberal. Para una mejor comprensión de este propósito, se analizarán las principales razones que propiciaron un vado en d campo de las teorías del desarrollo y que facilitaron el establecimiento de una concepción del desarrollo basado en las leyes del mercado, impulsada por los únicos que resultaron ilesos de las refriegas intelectuales durante las décadas de los '60 y '70: los neoliberales.
El Banco Mundial irrumpió en el escenario mundial en 1972 (Pugh, 1992). Su irrupción fue sin demasiadas pretensiones teóricas y con ideas muy pragmáticas acerca de cómo debería afrontar el problema de la pobreza mundial. Su intervención se centró exclusivamente a escala de proyecto y sobre situaciones específicas, con d objetivo de mejorar las condiciones de los pobres, pero sin inmiscuirse en las causas generales que producían la pobreza. En los campos académicos y consultores de los '80, este cambio en la percepción del problema se publicitó con la expresión "solucionática" en contraposición a la de "problemática", que habitualmente empleaban las teorías que por entonces trataban sobre las causas de generación de la pobreza mundial. A partir de entonces, d foco comenzó a centrarse en cómo solucionar situaciones particulares sin tener en cuenta d contexto en d que ellas se inscribían, partiendo siempre desde tabula rasa. Este proceso de vaciamiento teórico del problema del desarrollo tuvo principalmente una base económica financiera que establecía -y aún establece- el qué y el cómo se genera una solución, despojando de todo otro contenido a las acciones para el desarrollo. Pero antes de llegar al presente, se analizarán brevemente las condiciones que facilitaron este vacío de argumentos en el campo de las teorías de desarrollo.
A finales de los años '60, las ideas acerca de cómo se debía desarrollar un país estaban polarizadas, principalmente, entre marxistas y desarrollistas, los cuales no diferían demasiado entre si acerca de los medios para alcanzar el desarrollo; ambos apostaban a la producción industrial masiva a través de unidades monopólicas de gran escala y una política centralizada de planificación, diferenciándose eso si en las formas y fines de alcanzar el desarrollo: mientras los primeros apostaban al Estado como único motor de la producción y a la sociedad socialista como fin, los segundos lo hacían sobre las grandes corporaciones privadas monopólicas, protegidas y reguladas desde la planificación estatal centralizada y fuertemente identificadas con las economías nacionales (Reich, 1993), con la finalidad última de alcanzar un capitalismo más equitativo en la relación entre el capital y trabajo. Mientras que los primeros tenían en d Estado centralizado soviético su modelo de referencia, los segundos confiaban en el keynesianismo económico y el Estado benefactor europeo o d New Deal norteamericano como forma para alcanzarlo.
Sin embargo, la persistencia de la pobreza en América Latina y d Tercer Mundo en general condujo, tanto a los marxistas críticos de las ideas venidas de Moscú-bautizados como "neo marxistas"- y a los críticos del modelo desarrollista en estas latitudes -como la CEPAL- a elaborar la Teoría de h Dependencia para dar cuenta de tales persistencias. Esta teoría argumentaba que el desarrollo de los países pobres no se alcanzaría siguiendo los mismos caminos de los países desarrollados, fueran éstos los socialistas o los capitalistas, porque la pobreza que los afectaba era precisamente una consecuencia de la forma de desarrollo seguida por aquellos, basada en la explotación de los recursos de estos países y en la dependencia financiera y de productos manufacturados que éstos tenían de las naciones desarrolladas. Así planteadas las cuestiones, para esta teoría el subdesarrollo no consistía sólo en una falta de desarrollo, sino en una consecuencia de éste; es decir, construía la otra cara de una misma moneda. Por lo tanto, su superación no consistía sólo en una cuestión de tiempo -el necesario para lograr la industrialización-, sino en replantear el propio concepto del desarrollo (Nun, 2001).
Entre otras cosas, los teóricos del subdesarrollo argumentaban que las empresas multinacionales imponían un patrón de consumo universal que no tomaba en cuenta las condiciones locales sobre las que ellas actuaban (paradójicamente, este argumento presentado como crítica fue retornado como virtud por los globalizadores durante los '80 y '90). También argumentaban que estas corporaciones priorizaban el uso de tecnologías de capital intensivo en regiones donde abundaba fuerza de trabajo vacante; que aseguraban sus ganancias imponiendo productos elaborados por sus casas matrices; que contaban con baja participación de trabajo local en su producción; y además, que se involucraban en la política local como medio de protección de sus intereses. En cambio, los desarrollistas que planteaban la participación de los estados nacionales como condición primordial para alcanzar el desarrollo en el marco del capitalismo, promovían la inversión social en...
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