Control de constitucionalidad de actos administrativos por el Tribunal Constitucional. Precedentes constitucionales. Control of constitutionality by the Constitutional Court of administrative acts, and constitutional precedent
| Autor | Domingo Hernández Emparanza |
| Cargo | Abogado y Doctor en Derecho |
| Páginas | 207-222 |
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Domingo Hernández Emparanza: El autor es abogado y Doctor en Derecho. Profesor de Derecho Político y Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Talca y de la Universidad Diego Portales. Abogado integrante de la Excma. Corte Suprema de justicia. Miembro del Consejo Académico del Magíster en Derecho Constitucional del Centro de Estudios Constitucionales de la Universidad de Talca, Campus Santiago. hernandemparanza@hotmail.com Recibido el 15 de mayo y aprobado el 14 de junio de 2006.
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Apunta el profesor Patricio Zapata, en su ensayo sobre "La Jurisprudencia del Tribunal Constitucional", que la potestad de control de actos administrativos, radicada en el Tribunal Constitucional, "no tiene precedentes en la historia constitucional chilena" y es una fórmula "absolutamente excepcional en el derecho comparado",1 en que la regla general es entregar el conocimiento de estas materias a tribunales contencioso-administrativos o bien radicarlo en la justicia ordinaria. Sólo Austria consagraría un mecanismo de control de legalidad de reglamentos y ordenanzas, emulable al nuestro.
Pero el escenario ha variado desde la publicación de la obra referida. Hoy varias Constituciones extienden la competencia de los Tribunales Constitucionales al control de constitucionalidad de actos administrativos. En el ámbito latinoamericano, cabe citar la boliviana de 1995 (art. 120, inc. 1°); la peruana de 1993 (art. 200, Nos 4 y 5) y la ecuatoriana, de 1998 (art. 276, Nos 1 y 2), entre otras.
Esta perspectiva, que amplía el universo de actos fiscalizables por el T.C. más allá del monopolio natural que, como legislador negativo, le reconoce el pensamiento Kelseniano respecto de las normas con rango de ley formal emanadas de los órganos colegisladores, se inserta más bien en la dimensión del intérprete que, al fijar el sentido y alcance de la norma infralegal, descarta como constitucionales ciertas opciones hermenéuticas y establece la legitimidad de otra u otras -sentencia "interpretativa" o "exhorto"- al legislador o al administrador en orden a normar algún aspecto de una institución que debe ser legislado o reglamentado. Estas especies de pronunciamiento -interpretativos o exhortativos- suelen ser vinculantes, en general, para los poderes públicos, lo que aproxima este quehacer al del legislador positivo.
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Lo sustancial de la reforma del régimen de control represivo de constitucionalidad de "preceptos legales", introducido por la citada ley de reforma constitucional, al desplazar el histórico rol asignado a la C.S. en la materia, cuyos orígenes se remontan al artículo 86, inciso 2° de la Carta de 1925 (reproducido -en lo fundamental- en el anterior artículo 80 de la Constitución vigente) ha opacado las innovaciones, ciertamente de tono menor, incorporadas a la Ley Suprema en agosto de 2005, en materia de control de actos administrativos.
Comencemos por puntualizar que eran cinco las disposiciones constitucionales atingentes al tema de la actividad administrativa y su fiscalización por el Tribunal Constitucional, en la versión constitucional original. Se trata de los Nos 3°, 4°, 5°, 6° y 12° del artículo 82 original, actuales Nos 4°, 5°, 8°, 9° y 16° del artículo 93 del texto reformado.2
Esa estructura es complementada mediante la agregación de una nueva competencia de orden contencioso administrativa: la resolución de contiendas de competencia que se susciten entre las autoridades políticas o administrativas y los tribunales de justicia, que no correspondan al Senado, función en la que el T.C. sustituye a la C.S., titular de ella en el artículo 79 inciso final de la Carta, antes de su modificación.
Pero son los ordinales 9° y 16° del vigente artículo 93 los que concentrarán nuestra atención, por su mayor relevancia práctica e incidencia en el plano jurisprudencial.
Pues bien, mientras el primero de ellos conserva su contenido, el segundo ha sido retocado, en el sentido de extender la jurisdicción del Tribunal al examen de constitucionalidad de los decretos supremos "cualquiera sea el vicio invocado, incluyendo aquellos que fueren dictados en el ejercicio de la potestad reglamentaria autónoma del Presidente de la República cuando se refieran a materias que pudieran estar reservadas a la ley por mandato del artículo 63". Refunde así, en un solo texto, una situación que, antes de la Ley N° 20.050, se desarrollaba enPage 210 dos preceptos constitucionales distintos -los Nos 5 y 12 del artículo 82- si bien este último no explicitaba, como lo hace el actual ordinal 16° del nuevo artículo 93, que esta facultad se extendía al control de cualquier decreto supremo, dictado sea en ejercicio de la potestad reglamentaria autónoma o de ejecución, lo que condujo a la jurisprudencia del T.C. a diferenciar el alcance de ambos numerales, para concluir que el artículo 82, N° 12, se refería únicamente a aquellos decretos provenientes de la potestad reglamentaria autónoma del Jefe del Estado, en tanto los originados en la potestad llamada de ejecución, sólo podían ser reclamados con arreglo a la norma del N° 5 del artículo 82,3 variando los requisitos que deberían concurrir en el órgano legitimado activamente para plantear el requerimiento, en este segundo supuesto.4
Pero una evaluación global de la magnitud de la reforma, en el punto que interesa, no puede prescindir de una omisión que le resta presencia en la perspectiva de la tutela de los derechos fundamentales o derechos públicos subjetivos, en el lenguaje de Jellinek.
Nuestro constituyente, apartándose de los modelos vigentes en Alemania, España y varios Estados de Latinoamérica, optó por no innovar en el sistema constitucional criollo, que encarga exclusivamente a los tribunales integrantes del Poder Judicial el resguardo de esa categoría de derechos, especialmente por la vía de los recursos de amparo y protección, sin someter la sentencia judicial resultante al control de constitucionalidad extraordinario o subsidiario de la jurisdicción ordinaria, como ocurre en aquellos países.
Sucede, entonces, que la jurisprudencia de la Corte Suprema, incidente en recursos de protección en que se ha intentado declarar inconstitucionales preceptos legales que sirven de base a actos administrativos dictados en ejercicio de la potestad reglamentaria de ejecución, ha declarado inadmisibles los recursos de inaplicabilidad interpuestos, a partir de 1996, por considerar que el objetivo de la acción de protección es determinar si la conducta del recurrido fue o no arbitraria o ilegal en sentido estricto, sin que proceda emitir juicio sobre la cons-Page 211titucionalidad de una ley, toda vez que a través de la protección se pretende revisar sólo si el administrador se ajustó o no al precepto legal habilitante.
Un criterio nulamente principialista, como el descrito, importa -como ha señalado con agudeza Gastón Gómez- "pensar el recurso de protección únicamente como un refuerzo del principio de legalidad (lo que) importa desconocer el objetivo de esta acción y debilitar la tutela de los derechos fundamentales".5
Compartiendo este enfoque, no parece incoherente colegir que el constituyente derivado perdió una buena oportunidad para poner a tono nuestro régimen de control de constitucionalidad, para extenderlo explícitamente a la función de defensa de los derechos fundamentales, lo que habría permitido paliar los defectos de una doctrina casuística, frágil y voluntarista, construida por los tribunales del fuero ordinario, particularmente a través del conocimiento de los recursos de protección.
El T.C. ha sido requerido frecuentemente por los órganos políticos constitucionalmente autorizados para pronunciarse sobre la eventual inconstitucionalidad de decretos supremos.
Los requerimientos más comunes se han formulado por la causal del antiguo artículo 82 Nº 5º, sumando 18,6 de los cuales 9 se originaron en la Cámara de Diputados y 7 en el Senado, correspondiendo los otros 2 a requerimientos archivados, sin emitirse pronunciamiento de fondo, por haberse derogado el acto reclamado antes de terminarse el procedimiento ante la jurisdicción constitucional.7
De los 16 requerimientos resueltos, 9 fueron desestimados y 7 acogidos, íntegra o parcialmente, en tanto 15 de los 16 fallos registran disidencias o prevenciones. En la mayoría de ellos, además, se formulan referencias a sentencias anteriores del mismo tribunal, utilizadas a título de ejemplo, ilustración o modelo.
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Existen, además, 3 fallos respecto de otros tantos requerimientos basados en la causal del antiguo artículo 82, Nº 12 de la C.P.R., 2 de los cuales invocan, coetáneamente, la causal del Nº 5º del mismo artículo.8
Interesa, a efectos de la temática en análisis, pasar revista a algunos de los grandes problemas que la dogmática resalta como medulares, a propósito de la eficacia de las sentencias de los tribunales constitucionales, estructurados según el modelo kelseniano, como lo son la cosa juzgada y la vinculación a los poderes públicos.
¿Tienen los precedentes...
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