Agua y pobreza en Santiago de Chile. MorfologÃa de la inequidad en la distribución del consumo domiciliario de agua potable.
| Autor | Durán, Gustavo |
| Cargo | Ensayo |
Introducción
El proceso modernizador que el sector sanitario chileno inició desde el comienzo de la dictadura, se hizo bajo un esquema que pretendía reorganizar el Estado y la sociedad en un proyecto neoliberal unificador (Bauer, 2002). Uno de sus grandes logros ha sido que los indicadores de acceso a las redes de agua potable y alcantarillado en las zonas urbanas, y concretamente en la Región Metropolitana de Santiago (RMS), han estado muy cerca de la cobertura universal desde hace más de dos décadas.
La modernización del sector sanitario iniciada en 1977 (Figueroa, 2004) se da en un contexto de reducción del tamaño del Estado y de fortalecimiento del rol de los actores privados en los sectores estratégicos de la planificación de las ciudades. A mediados de los noventa (1994) tuvo lugar la transacción definitiva, y las mayores empresas sanitarias del país fueron transferidas a grandes grupos económicos. La Empresa Municipal de Obras Sanitarias (EMOS), que lideraba el mercado de agua en Santiago de Chile, fue adquirida por un consorcio hispano-francés, "Aguas", y pasó a llamarse "Aguas Andinas".
En resumen, un sector que ya era eficiente desde el punto de vista empresarial (Morandé & Doña, 1997), logró continuar esa senda y a través de la inversión privada fue respondiendo a nuevos desafíos, el más grande de los cuales era (y continúa siendo) elevar el volumen de tratamiento de aguas servidas.
Al privatizar el servicio, el sistema tarifario fue diseñado para cubrir tres aspectos: los costos reales del servicio, las utilidades de los propietarios y los planes de desarrollo de las empresas. La evidencia encontrada señala que, desde la privatización de la EMOS, las tarifas han tenido hasta la fecha un proceso de crecimiento continuo y que, por otra parte, los niveles de consumo domiciliario de unidades físicas en el contexto urbano de Santiago han bajado también de forma progresiva (Valenzuela & Jouravlev, 2007).
Este artículo busca comprender el resultado de todo ese proceso, y pretende responder la siguiente pregunta de investigación: ¿cómo se inscribe en el espacio urbano del Gran Santiago este fenómeno de contracción del consumo domiciliario de agua potable, y qué relación se puede establecer con los procesos de fragmentación y segregación urbana por los que atraviesa la ciudad?
La hipótesis que se va a demostrar es que la contracción del consumo domiciliario de agua potable, que vienen registrando los sectores de más bajos ingresos a partir del proceso de privatización, responde a la configuración de un sistema tarifario en permanente proceso de encarecimiento y a su desequilibrio respecto a un ingreso familiar precario, un proceso que agudiza los desequilibrios territoriales preexistentes en la ciudad de Santiago.
Históricamente, la relación entre agua y pobreza tiene profundas raíces espaciales; es decir, el "lugar" donde los pobres habitan generalmente ha tenido dificultades de acceso al agua potable en alguna de las fases de provisión de este servicio. En el caso concreto de Santiago ha sido así, y con mayor fuerza debido al rol del mercado en la política del suelo que se viene implementando desde el gobierno militar hasta la actualidad (Tironi, 2003).
Pflieger (2008) pone de relieve la importante incidencia que ha renido la evolución del acceso al agua potable en la definición del tejido urbano de la ciudad de Santiago y en sus reconocidas realidades de segregación y fragmentación. Sin embargo, la universalización del servicio de agua potable--hoy la ciudad tiene cerca de un 100% de cobertura--ha desdibujado este vínculo entre agua y pobreza.
Hace más de quince años, Rodríguez (1994) constató un nuevo ámbito de la relación agua y pobreza, pues aparentemente, con la universalización de las redes de infraestructura de agua potable, emergió un nuevo desafío en términos de superación de la pobreza urbana: la equidad en el consumo. Su planteamiento es que el diseño del nuevo modelo de gestión del sector de agua potable es funciona] a la lógica del mercado, pero está desarticulado de las verdaderas capacidades de la demanda.
Rodríguez (1994) reconstruye la relación entre agua y pobreza en Santiago y relocaliza el debate en torno a la noción de "brecha de consumo", la cual subraya el hecho de presentar amplios diferenciales en las unidades físicas de agua consumidas en territorios relativamente pequeños. Tal noción tiene en la actualidad plena vigencia, pues cuestiona la capacidad regulatoria del mercado del agua urbana por parte del Estado, en el contexto de la privatización neoliberal.
A partir de esta nueva comprensión de la relación entre agua y pobreza, con una amplia base espacial y enfocada ya no desde las redes sino de la capacidad de consumo, es importante anotar, en torno a la reflexión de Swyngedouw (2004), que en el fondo de este debate persiste la discusión sobre la ciudadanía y el derecho a la ciudad. Es en este contexto teórico donde se inscribe este artículo: en la mercantilización o commodification (Swyngedouw, 2004) del agua urbana y en cómo dicho procesos es una muestra de la racionalidad que domina el desarrollo urbano actual, una lógica que afecta la capacidad de quienes habitan la ciudad en para constituirse en ciudadanos.
Bakker (2001) complementa a Swyngedouw, en términos de que esa mercantilización del agua en la ciudad se da aun con una presencia parcial del Estado, pues no se requiere una retirada total de este para hacer efectiva la llamada commodification. El caso chileno pareciera que responde a ese patrón, en el cual el Estado no desaparece, sino que se refuncionaliza y va creando un marco institucional que genera las reglas del juego necesarias para hacer del agua en la ciudad una mercancía. Así, las características que Bakker describe como los actuales principios ordenadores del sector sanitario bajo la racionalidad neoliberal, como la eficiencia económica y la base tecnocrática en la toma de decisiones, son los ejes de los procesos modernizadores que condujeron las reformas del sector desde 1977 hasta la actualidad.
Con anterioridad a la toma del control por parte de los actores privados en el sector agua ya existían deficiencias en conectividad y calidad, las cuales se traducían--en términos de consumo--en bajos precios y mayor accesibilidad vía consumo, sobre todo para los sectores de bajos ingresos. Pero a partir de los procesos de modernización dados en la fase neoliberal, tal y como Zaki y Amin (2009) lo afirman, esta relación se invierte: se perfeccionan los sistemas en términos de expansión y universalización de las redes y la calidad del servicio se eleva de forma integral; pero ello tiene un efecto directo en la conformación del precio para el consumidor final.
El objetivo de este trabajo es aproximarse a esos procesos de transformación de las condiciones de pobreza y exclusión en una ciudad como Santiago de Chile, donde--según afirman los estudios--la reducción progresiva en el consumo de unidades físicas de agua es aparentemente uno de los principales efectos de la privatización del sector sanitario iniciada a finales de la década de los setenta (Valenzuela & Jouravlev, 2007).
Para lograr tal objetivo, es importante comprender que el consumo de agua en la ciudad está condicionado por determinantes tanto socioeconómicos como territoriales, lo que hace de él una estructura compleja. Kayaga, Calvert y Sansom (2003) afirman que para comprender bien el comportamiento del consumo de agua en los hogares, es preciso descomponerlo en determinantes que, al modificarse alguna de ellas, de la misma forma modifica el resultado final. Zhanga y Brownb (2005) distinguen al respecto variables políticas, tecnológicas, ambientales y demográficas.
Es a partir de los anteriores postulados que para este artículo se han definido dos categorías o variables que van a ayudar a comprender mejor los comportamientos del consumo de agua potable en Santiago en el contexto de la privatización: el sistema tarifario, y los ingresos y presupuesto familiar.
La primera determinante del consumo es el sistema tarifario. Se trata de un acuerdo técnico-político establecido por el modelo de gobernanza del agua en el país/ciudad, y que en el contexto de la privatización en Chile surge de una negociación entre la empresa privada y el Estado regulador. En este aspecto, Kayaga, Calven y Sansom (2003) establecen una relación inversa entre las tarifas y el consumo.
Davis (2005) hace un recorrido extenso por la historia de la participación de los actores privados en el sector sanitario, de donde surge claramente que, a medida que crece su liderazgo, las tarifas se incrementan, lo que ha tenido un efecto claro en las características del consumo. El caso chileno no ha sido la excepción. Es por eso que, a la hora de descomponer la estructura interna del consumo domiciliario, este trabajo se va a iniciar estableciendo la relación existente entre el registro del consumo y el sistema tarifario.
La segunda determinante del consumo comprende los ingresos y presupuesto familiar. Al respecto, Kayaga, Calven y Sansom (2003) establecen una relación positiva entre el ingreso de los hogares y el consumo de agua que registran. En el área de operación de la empresa prestadora del servicio, tales ingresos están directamente asociados a la actividad económica de los jefes de hogar.
Esta determinante resulta crucial para esta investigación, pues su objeto de investigación es la pobreza y, en particular, las nuevas formas en que se manifiesta. Las teorías acerca de la nueva pobreza urbana (Wilson, 1998) coinciden en que el elemento central donde se cimientan las condiciones actuales de exclusión en la ciudad se explican, ante todo, por el estado de desarticulación y precarización del mercado laboral, sobre todo en los sectores medios y bajos de la economía.
Estas dos determinantes teóricas serán operativizadas a través de un análisis espacial, el cual se dividirá en dos partes, y será la variable "escala territorial"...
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