El alcance del artículo 47 de la Constitución Política del Estado
| Autor | Alejandro Silva Bascuñán |
| Páginas | 425-444 |
- Prohibida su reproducción sin autorización del autor
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El respeto a lo ordenado en el artículo 47 de la Constitución, según el cual "el proyecto que fuere desechado en la Cámara de su origen, no podrá renovarse sino después de un año", resulta fácil en el caso simple de una iniciativa legal que desarrolla una idea fundamental, concretada en un solo artículo dispositivo.
Los problemas, entre tanto, surgen en tres órdenes fundamentales.
De ordinario las iniciativas legislativas tienden a incorporar en un solo cuerpo muchas ideas trascendentales y ello obliga a determinar lo que se entiende por "el proyecto", para los efectos de la regla en estudio.
En seguida, el sentido que ha de darse a la prohibición de renovar consagrada en la Carta Fundamental, se vuelve completo si, como ocurre también cada vez con más frecuencia, la misma proposición rechazada, por ejemplo, en la Cámara de origen, es renovada antes del año por otros parlamentarios en la Cámara revisora, o se renueva en aquélla con otra materia que está en trámite en el Parlamento. También sucede que el precepto rechazado en la Cámara de origen venga a ser reiterado por el Ejecutivo antes de vencido dicho plazo.
Por último, es indispensable establecer con claridad cuál es la sanción que merece la infracción del mandato constitucional y de qué manera se puede hacer efectiva.
Antes de aclarar todas estas difíciles cuestiones, parece oportuno analizar el origen y significado del artículo 47 en estudio.
Los comentaristas de nuestra Constitución, en general, han omitido toda referencia al artículo 47 o la han hecho en forma muy sucinta.
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Pueden consultarse Guillermo Guerra "La Constitución de 1925", página 290; Rafael Raveau "Tratado Elemental de Derecho Constitucional Chileno y Comparado". Editorial Nascimento 1939, páginas 227-8; Carlos Estévez "Elementos de Derecho Constitucional", 1949, página 244; Gabriel Amunátegui "Manual de Derecho Constitucional", Editorial Nascimento, 1950, página 432; Mario Bernaschina "Manual de Derecho Constitucional", Editorial Jurídica de Chile, tomo II, páginas 293-4; Carlos Andrade Geywitz "Elementos de Derecho Constitucional", Editorial Jurídica de Chile, página 423, y "Constitución y Leyes Políticas", Repertorio de la Editorial Jurídica de Chile.
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Según las Actas Oficiales de la Comisión elaboradora de la Carta de 1925, el precepto en estudio no suscitó debate.
Puede leerse, en efecto, al final de la página 238 y comienzo de la 239 de la obra en que las Actas se recogieron (Imprenta Universitaria, 1925): "Se da lectura al artículo 33 que dice: "El proyecto que fuere desechado en la Cámara, no podrá renovarse, sino después de un año". Queda en esta forma".
Si se precisan en ese mismo libro las dos oportunidades en que se revisa posteriormente el precepto, consignadas en sus páginas 341 y 504, se comprueba que no volvió a surgir ninguna discusión en torno suyo.
No obstante, ya en la Primera Prueba del Proyecto de Reforma, publicada al final de las Actas, el artículo 47 actual figuraba como artículo 49, con la novedad de que se refiere, en lugar de la Cámara, a "la rama de su origen". El cambio de la palabra "Cámara" por "rama" se explica en la página 352 de las Actas; se debe a una iniciativa de don Eliodoro Yáñez; pero ninguna explicación existe acerca del agregado de las palabras "de origen", que por primera vez se usan.
En la Segunda Prueba y en el proyecto definitivo, el número y el texto son exactos al actual artículo 47.
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El precepto tiene su origen inmediato en el artículo 33 (42) de la Constitución de 1833: "El proyecto de ley que fuere desechado en la Cámara de su origen, no podrá proponerse en ella hasta la sesión del año siguiente":
Como puede verse, los cambios producidos de una a otra Constitución son tres:
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Se ha cambiado "proponerse" por "renovarse";
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Se ha suprimido la expresión "en ella"; y
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Se ha sustituido la expresión "hasta la sesión del año siguiente" por la de "sino después de un año".
La Constitución de 1833 siguió, sin duda, pero alteró el artículo 50 de la Constitución de 1828: "El proyecto de ley desechado por una de las Cámaras, no podrá ser presentado de nuevo hasta el siguiente período de la legislatura".
A su turno, el artículo 54 de la Constitución de 1822 expresaba: "Todo proyecto de ley desechado por una de las Cámaras, quedará á la siguiente legislatura".
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El mandato en estudio no era tampoco novedad de la Constitución chilena de 1822, sino que figura en las primeras expresiones del fenómeno constitucionalista, aunque no se contempla en la Constitución de Filadelfia de 1787.
Pues bien, ya la Constitución francesa de 3 de septiembre de 1791, que consagraba una sola Asamblea Nacional legislativa, disponía: "Todo proyecto de ley que, sometido a la discusión, haya sido rechazado después de la tercera lectura, no podrá ser renovado en la misma sesión".
Conviene advertir que, dentro de la terminología francesa, la palabra "sesión" equivale a la nuestra de "legislatura", en tanto que cada reunión se llama "séance".
La Constitución de Luis XVIII, otorgada el 4 de junio de 1814, que consagraba el sistema bicameral, establecía, en su artículo 21: "Si la proposición es adoptada por la otra Cámara, será puesta bajo los ojos del Rey. Si es rechazada, no podrá ser renovada en la misma sesión". Obsérvese la omisión de la idea de ciar fin a la tramitación con el sólo rechazo producido en la primera Cámara.
Entre tanto, el artículo 17 de la Constitución de 14 de agosto de 1830, época de Carlos X, expresaba: "Si una proposición de ley ha sido rechazada por uno de los tres poderes, no podrá ser renovada en la misma sesión". Es de advertir que los tres poderes que ejercían colectivamente el Poder Legislativo, eran el Rey, la Cámara de los Pares y la Cámara de Diputados, según decía el artículo 14 de la misma Constitución.
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La regla que nos preocupa es análoga al artículo 71 de la Constitución Argentina de 1853, repetido después en el artículo 72 de 1949 y restablecido en el año 1956: "Ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las Cámaras, podrá repetirse en las sesiones de aquel año".
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Regla semejante venía en las Constituciones de 1819, 1826 y proyecto de Alberdi, según anota don Juan A. González Calderón, "Curso de Derecho Constitucional", 2ª edición, Buenos Aires; 1958 (página 375).
No es frecuente insertar esta regla en las Constituciones en América del Sur. Por ejemplo, ninguna de las numerosas Constituciones peruanas la incluye. Juan P. Paz Soldán "Las Constituciones del Perú.", Madrid, Ediciones de Cultura Hispánica, 1954.
Sin embargo, la muy moderna Carta de Venezuela de 1961 dice, en el artículo 169: "Los proyectos rechazados no podrán ser considerados de nuevo en ninguna de las Cámaras durante las sesiones del mismo año, a menos que fueran presentados por la mayoría absoluta de una de ellas".
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Tiene utilidad recordar los comentarios que en nuestro país se hicieron al artículo 33, -42-de 1833.
A don Manuel Carrasco Albano no presenta al respecto problema de ninguna especie en su "Comentarios sobre la Constitución Política de 1833" (Imprenta El Mercurio, 1874, página 91).
Don José Victorino Lastarria, en sus "Elementos de Derecho Público Constitucional", (página 306), deducía, a pesar de su letra, según la cual la prohibición se refería a la Cámara de Origen ("en ella"), que "Esta misma razón impide que durante aquella legislatura pueda ser presentado el mismo proyecto a la otra Cámara, porque si esto fuera permitido, podría eludirse este artículo constitucional, que se propone diferir la consideración del asunto durante un plazo, en el cual pueden variar las circunstancias o sufrir modificación los motivos que hubo para desechar el proyecto en la Cámara de su origen. A esto se agrega que aun cuando el proyecto se tratara en la otra Cámara y se aprobase, siempre sería imposible presentarlo durante aquel año a la primera Cámara en que fue desechado".
El señor Lastarria estimaba que el precepto se aplicaba incluso a los acuerdos especiales de cada Cámara, y recuerda al efecto, las disposiciones de los Reglamentos que en aquella época así lo reconocían: "Sin embargo, de tan terminantes disposiciones ¿agrega¿ no es raro, sino frecuente, en materia de acuerdos especiales, que las Cámaras se ocupan dos y más veces, durante una misma legislatura, en un solo punto para aprobarlo, aunque esté desechado, o al contrario, o para modificarlo, introduciendo así un verdadero desorden, en la práctica Parlamentaria. Los Presidentes de las Cámaras debieran ser estrictamente severos en no permitir volver sobre un acuerdo hecho, cualquiera que fuesen los pretextos o razones que para ello se alegasen, porque de la severidad de la
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táctica depende en gran parte el acierto y el aprovechamiento del tiempo".
Don Jorge Huneeus, en "La Constitución ante el Congreso" (1ª edición, 1879; 2ª edición, 1889) comentando el artículo, consideraba, en primer término, que no había duda alguna que una Cámara no podría reconsiderar ella misma el asunto dentro de la sesión anual en que había rechazado el proyecto.
En seguida, plantea y resuelve, del mismo modo que el señor Lastarria, y citando las palabras ya transcritas, la siguiente hipótesis: "Pero, qué sucede si el proyecto rechazado por una Cámara se propone ante la otra, y esta última lo aprueba en la forma que aquélla lo desechó y en la misma sesión anual? ¿Qué haría con el proyecto la Cámara que fue de origen al rechazarlo, y que viene a convertirse en revisora mediante la iniciativa de la otra Cámara? ¿Podría tomarlo en consideración en la misma sesión anual en que lo había desechado? Parece evidente que no, porque la Constitución prohibe aún el que le sea propuesto en la misma sesión anual. Y si ésto es así, no es lógico deducir de allí que tampoco puede proponerse, durante esa sesión, ante la otra Cámara, ya que aún suponiéndolo aprobado por ésta, no podría ser propuesto hasta la sesión del...
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