Más allá del royalty: Análisis crítico de la tributación minera
| Autor | Francisco J. Leturia I./José Francisco García G. |
| Cargo | Profesor de la Facultad de Derecho de la P. Universidad Católica de Chile/Profesor de la Facultad de Derecho de la R Universidad Católica de Chile |
Más allá del royalty: Análisis crítico de la tributación minera1 2
- Artículo recibido el 14 de octubre de 2006 y aceptado el 25 de noviembre de 2006.
Con un 16% del PIB, un 65% de nuestras exportaciones, una recaudación tributaria proyectada para este año cercana a 5.000 millones de dólares (más los US$ 9.215 millones de excedentes de Codelco) e inversiones futuras autorizadas por más de 20.000 millones de dólares (13.500 estimados para los próximos 3 años), la discusión sobre el futuro de la minería en Chile debiera ser materia de amplio interés3.
Sin embargo, hasta ahora la discusión sobre el tema ha sido escasa y vinculada a campañas mediáticas sin mayor fundamento técnico, protagonizados por autoridades y ejecutivos del sector.
Hace poco más de dos años, la minería atravesó por un momento complejo. La totalidad de los actores políticos, sin mayor fundamento empírico, señalaron que la minería "podía aumentar su aporte al país". Y en pocos meses, la forma que se utilizó para lograrlo fue la de un nuevo impuesto o "royalty"4.
Comprender por qué la minería ha pasado por esa particular situación, nos parece fundamental, y es parte de los objetivos de este trabajo. En efecto, para muchos fue extraño constatar que a pesar de los innegables aportes económicos que genera la minería a nivel macro y micro, ella no cuenta con simpatía popular, ni prestigio general ni apoyo político.
De hecho, si utilizamos una lógica argumental exclusivamente jurídica o económica, como las tradicionalmente utilizadas hasta ahora, el royalty tiene muy poco fundamento. Las autoridades del país han reiterado hasta la saciedad que las empresas mineras han cumplido con las leyes y que su aporte al crecimiento económico resulta principal e insustituible5. Pero a ello añaden que es una industria -la única en estos momentos- que "puede y debe hacer un mayor aporte al país".
Más allá de este episodio, creemos que la campaña del Royalty permitió volver a poner sobre el tapete nacional -aunque por pocos momentos- un tema muy importante y que excede las responsabilidades del sector minero: la existencia de un sistema tributario complejo y confuso, con de elementos que pueden ser cuestionados (a pesar de los beneficios que en cierta forma generan), y que permiten a las empresas obtener resultados tributarios difíciles de explicar a la opinión pública.
Así, el debate del royalty pudo haber sido la primera hebra de un proceso que, en el fondo, cuestiona ciertas definiciones y flexibilidades de nuestro esquema tributario, quizá más notorias en minería que en otros sectores (por el uso intensivo de capital que la caracteriza), pero que nos debieran permitir dirigir el foco del análisis a un proceso correctivo de carácter general.
Pero la discusión del royalty y el cuestionamiento a la minería parecen ser cosas del pasado. Los extraordinarios precios alcanzados en los últimos años han permitido a casi todas las empresas cuestionadas en la última década agotar sus pérdidas de arrastre, producto de la depreciación acelerada de la inversión inicial, y hacer significativos aportes tributarios a las arcas fiscales. A mayor abundamiento, producto de los altos precios han aumentado las exploraciones, las inversiones y el Royalty ha tenido una recaudación sorprendente (500 millones de dólares en 2006, es decir 5 veces mayor a la esperada6)
Sin embargo, esta situación de bonanza -que por cierto terminará en algún momento- no debe impedirnos hacer un análisis crítico sobre la situación tributaria de la minería, y desde ahí, hacer propuestas correctivas de carácter más general.
En este ámbito, creemos que cualquier propuesta revisora de nuestro sistema tributario debiera considerar como principios los de simplicidad, igualdad ante la ley y equidad tributaria. Es decir, que todas las personas que compartan una misma situación tributen del mismo modo, y asimismo, que ello se determine de una forma sencilla y difícil de eludir. Creemos que si se hubiese perfeccionado a tiempo nuestro sistema tributario, la discusión sobre la tributación minera no hubiese prosperado del mismo modo. Nos extenderemos sobre este punto más adelante, porque más allá de los resultados recaudatorios concretos de estos años, y del alivio que los altos precios han provocado, creemos que la introducción de un impuesto específico a la minería fue un paso atrás en la institucionalidad económico-legal de un país7.
Por otro lado, nos ha parecido oportuno hacer ver que las autoridades políticas de los últimos 30 años han privilegiado con mayor o menor énfasis el crecimiento económico por sobre la recaudación tributaria inmediata, lo que en parte explica las acusaciones realizadas últimamente a la industria minera. Para ello, se adoptaron y mantuvieron normas que favorecieron la inversión y reinversión (nacional y extranjera), especialmente en activos productivos, como los mineros.
Sin embargo, con el transcurso de los años y la natural maduración de nuestro modelo institucional y la profundización de la cultura democrática, muchos de estos instrumentos han sido objeto de reparos técnicos y políticos.
Por otro lado, la mala percepción que tiene la ciudadanía de las empresas mineras está relacionada a factores que no fueron incorporados por ellos al análisis del negocio, y que desgraciadamente tampoco fueron considerados como un riesgo, durante los muchos años en que la actual situación fue incubada.
Si fuera efectivo que la única tarea de una empresa es la de maximizar el interés de sus accionistas, por la vía de ser eficiente y cumplir con las leyes, no cabrían explicaciones de por qué un alto porcentaje de la ciudadanía cuestiona y critica a un sector con tanto potencial y que tanto ha aportado a nuestro desarrollo, porque ambas tareas han sido cumplidas en buena forma por el sector minero8.
La respuesta a esta paradoja, al menos en parte está en que las instituciones y normativas que permiten el aprovechamiento de una riqueza natural, dependen también de fenómenos como su cultura y su historia, los que son, al final del día, el soporte de los marcos institucionales y políticos de cualquier sociedad.
En nuestro país, ha sido inusual considerar los factores socioculturales a la hora de hacer políticas públicas y gestión empresarial, siendo no pocos los problemas y dificultades que han tenido su causa en ello. En el caso minero, esta falta de previsión fue especialmente desafortunado, llevando a muchas empresas a cometer uno de los errores más clásicos de ver en los procesos de inserción en sistemas sociales: no mirar el entorno, no respetar sus claves, y por ello, terminar "jugando un juego con las reglas de otro". De hecho, los extraordinarios resultados internos logrados por las empresas mineras (competitividad, productividad, nuevas reservas, seguridad, etc) no se condicen con la precariedad de las relaciones mantenidas con los actores sociales relevantes, las que, por regla general, han sido de mala calidad.
Además, esta falla de gestión ha generado consecuencias que hoy perjudican no sólo a los accionistas de dichas empresas, sino a la institucionalidad económica y al potencial de crecimiento económico en general.
El malestar existente en la sociedad civil para con las empresas mineras, y mostrada con tanta elocuencia en la discusión del Royalty, debiera ser objeto de un análisis serio y responsable por parte de todos quienes tienen interés en modificar el estado de cosas y contribuir a la racionalidad legislativa del país, y muy especialmente, de parte de la propia industria minera.
Más aún, creemos que las relaciones con la comunidad y con sus actores relevantes, la percepción y comprensión de cada empresa y de cada actividad por parte de la ciudadanía, y la estabilidad política básica necesaria para el adecuado desarrollo del negocio, no deben considerarse como preocupaciones menores, ajenas o periféricas, sino como parte del giro propio de la empresa, ya que su desatención puede lesionar significativamente el interés y el patrimonio de los accionistas.
Para comprender estos puntos nos referimos brevemente a las condiciones históricas de la actividad minera del último tiempo, a los problemas que por definición plantea un sistema tributario con alternativas y a los aspectos que efectivamente podrían permitirnos perfeccionar la tributación minera. En el anexo, se comentan dos puntos cruciales, previos a cualquier toma de postura en la problemática de la tributación minera, y que el lector más avezado debiera ya conocer: la no renovabilidad del recurso minero y la propiedad del Estado sobre las minas.
Hacer minería en Chile no es lo mismo que hacerlo en otro lugar. No sólo porque no existe otro país cuya economía y potencial de crecimiento dependa tan significativamente de la actividad extractiva, sino porque nuestra historia minera reciente, ha sido tan extraordinaria como accidentada.
Hace menos de 50 años, pocos años después de que el Estado invitara a empresas extranjeras a invertir a Chile, (celebrando para ello "contratos-ley"), se inició un proceso -altamente popular y ampliamente respaldado- de estatización de la gran minería, mediante chilenización (gobierno de Frei) y luego la nacionalización de estas empresas (gobierno de la UP).
Para realizarla -apegados a nuestra tradición legalista- fue necesario reformar previamente nuestra Constitución, mediante una moción aprobada por el Congreso Nacional sin votos en contra. A pesar de que en este proceso expropiatorio el Estado no pagó indemnización (gran parte de ellas fueron legalmente compensadas, con cargo a "utilidades excesivas"...
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