El amparo constitucional contra los actos de la administración del Estado en Iberoamérica: un análisis comparado con el recurso de protección chileno
| Autor | Juan Carlos Ferrada Bórquez/Andrés Bordalí Salamanca/Kamel Cazor Aliste |
| Cargo | Doctor en Derecho, Profesor de Derecho Administrativo/Doctor en Derecho, Profesor de Derecho Procesal/Doctor en Derecho, Profesor de Derecho Constitucional |
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Este trabajo forma parte del proyecto FONDECYT N 1030316 titulado "El Recurso de Protección como instrumento de control jurisdiccional de la Administración del Estado", del que el primer autor es el investigador principal y los demás autores coinvestigadores. Artículo recibido el 10 de septiembre de 2004. Aceptado por el Comité Editorial el 6 de octubre de 2004.
Es una práctica común en el Derecho chileno utilizar el denominado "Recurso de Protección" como un mecanismo ordinario de control contencioso administrativo, ante la falta de vías procesales ordinarias expeditas y eficaces por las cuales los ciudadanos puedan controlar la actividad de la Administración del Estado. Así, este instrumento de tutela de los derechos fundamentales que se encuentra regulado en el Art. 20 de la Constitución Política de la República de 1980 -en adelante CPR- y el auto acordado de la Corte Suprema de fecha 27 de junio de 1992, se erige como uno de los instrumentos procesales de mayor utilización ciudadana, en cuanto vía rápida y urgente para obtener tutela judicial frente a actos u omisiones arbitrarias o ilegales, incluidas las provenientes de la Administración del Estado1.
En las páginas que siguen analizaremos cómo opera este procedimiento y sus similares en el ámbito iberoamericano, cuando se trata de controlar a la Administración del Estado. En concreto, intentaremos comparar al Recurso de Protección chileno con el Juicio de Amparo mexicano, el Amparo argentino y el Amparo español, en cuanto procesos urgentes que permiten también, entre sus objetivos, controlar al poder público, siendo innegables sus parecidos con el proceso chileno, sirviéndoles éstos como modelos inspiradores. A estos efectos estructuraremos este trabajo en cinco apartados: el primero abordará algunos aspectos generales de estos procedimientos judiciales; luego analizaremos las situaciones jurídicas subjetivas objeto de amparo en cada caso; a continuación estudiaremos el tipo de actividad administrativa sujeta a este control jurídico; posteriormente nos referiremos a las pretensiones que se pueden deducir en cada caso contra la Administración del Estado en este tipo de procedimientos; finalmente, analizaremos algunos aspectos concretos del procedimiento dispuesto para el Amparo, en particular, el tribunal competente, la calidad jurídica en que actúa la Administración en el proceso, la compatibilidad del amparo con las vías contencioso administrativas ordinarias, las medidas cautelares procedentes y el efecto de cosa juzgada que se genera.
No obstante que un sector doctrinal sostiene con muy buenos argumentos por lo demás que el Recurso de Protección tiene sus antecedentes más remotos en los primeros textos constitucionales de la República2, parece evidente que con las características que ostenta actualmente, éste guarda un notable parentesco con los procesos de amparo de derechos fundamentales mexicano y argentino, los que son cronológicamente muy anteriores a nuestro proceso constitucional.
Así el Juicio de Amparo mexicano tiene sus orígenes en la Constitución de Yucatán de 1840, la que sirvió de inspiración al Acta de reformas de 1847, que incorporó este remedio procesal a la ya vigente Constitución de 1824 -restaurando su vigencia por esta vía-, dando vida a los principios y rasgos esenciales de éste2. Posteriormente las Constituciones de 1857 y 1917 reiteraron en lo medular la normativa básica en esta materia, la que ha sido complementada por Leyes de Amparo de desarrollo, la última de las cuales de 1936 en adelante LA, reglamenta en forma extensa los diversos aspectos procesales de este juicio3.
Este Juicio de Amparo es establecido como un procedimiento constitucional dispuesto en el ordenamiento mexicano para tutelar los derechos de los individuos frente a actos de cualquier autoridad, ya sea que los vulneren directamente o producto de la infracción de las normas de reparto de competencias entre la Federación y los Estados federados y el distrito federal (Art.103 Constitución mexicana -en adelante CM). Esto hace que este procedimiento sea ampliamente utilizado por los operadores jurídicos, no limitándose sólo a la tutela de derechos fundamentales, sino a toda controversia jurídica susceptible de discutirse judicialmente, transformándose en el instrumento esencial de la protección judicial de los derechos e intereses ciudadanos y de revisión de la actuación judicial de los tribunales inferiores, al margen de cualquier otro remedio procesal disponible4. En este contexto el amparo mexicano es un proceso con objetos múltiples, puesto que permite dar respuesta procesal a cinco pretensiones distintas, según el agravio que reciba el interesado en incoarlo. Así, existen procedimientos de amparos para impugnar la constitucionalidad de una ley; proteger la libertad personal y la seguridad individual (Habeas Corpus); casar las sentencias judiciales dictadas con infracción a normas procesales o sustantivas; revisar la juridicidad de los actos administrativos; y, en fin, controlar la legalidad de los actos de las autoridades en materia agraria5.
Ahora bien, pese a las objeciones que más adelante plantearemos, este procedimiento goza de un amplio reconocimiento por la doctrina publicista mexicana, al grado de considerársele una de las creaciones jurídicas aztecas de mayor valor y perfección al Derecho contemporáneo6. Lo anterior se refleja en el amplio respaldo con que cuenta esta institución en la doctrina más autorizada y la casi nula crítica que existe sobre la misma, salvo aquella que aboga por una expansión mayor aún de su operativa7, con clara alteración de los mecanismos procesales ordinarios de tutela judicial de los derechos. Esto parece explicarse por una cierta desconfianza en el medio jurídico mexicano a la actividad de los tribunales locales8, habilitándose el Juicio de Amparo como el instrumento de revisión y control en última instancia de los tribunales federales de todas las sentencias de aquellos.
En el caso argentino, el Amparo tiene sus antecedentes históricos en 1957, con el denominado fallo "Siri" pronunciado por la Corte Suprema de Justicia, doctrina que luego fue profundizada en el año siguiente con el fallo "Kot". En efecto, hasta el año citado, el único derecho fundamental que recibía tutela judicial de urgencia era el derecho a la libertad física o corporal, por medio del procedimiento de Habeas Corpus que expresamente reconocieron los distintos textos constitucionales argentinos9, no gozando los otros derechos fundamentales de una tutela procesal privilegiada y urgente. Sin embargo, cuando en el año 1957 Ángel Siri, propietario del diario Mercedes, solicitó que se dejara sin efecto la orden de clausura de su diario a fin de ampararlo en sus derechos a la libertad de imprenta y trabajo, la Corte Suprema, conociendo de recurso extraordinario, afirmó que restringido ilegítimamente un derecho constitucional "[...] basta esta comprobación inmediata para que la garantía constitucional invocada sea restablecida por los jueces en su integridad, sin que pueda alegarse en contrario la inexistencia de una ley que la reglamente: las garantías individuales existen y protegen a los individuos por el solo hecho de estar consagradas por la Constitución e independientemente de las leyes reglamentarias [...]"10.
Así creado judicialmente el Amparo, el legislador argentino no tardó en regular el procedimiento para su conocimiento por los tribunales de justicia, tanto en el ámbito nacional con la Ley N 16.986 del año 1966, como en algunas Constituciones y legislaciones provinciales. El paso siguiente fue su constitucionalización con la reforma del año 1994, reconociéndolo la Constitución argentina -en adelante CA- en su Art. 4311-12.
Sin duda el caso mexicano fue tomado muy en cuenta por el constituyente español de 197813 en adelante CE al establecer, con carácter general, una facultad de los ciudadanos para recabar la tutela jurisdiccional de sus derechos y libertades fundamentales, tanto en la jurisdicción ordinaria (Recurso de Amparo ordinario) como en la constitucional (Recurso de Amparo extraordinario)14. La particularidad de este sistema es que, como todos los demás derechos, los derechos fundamentales son defendibles ante la jurisdicción ordinaria, ejercitando así el derecho a la tutela judicial efectiva15, entregado además a la jurisdicción constitucional la protección final de éstos, cerrando de esta manera el círculo de garantías que la Constitución dispone para asegurar la eficacia de tales derechos subjetivos16.
De este modo, el Recurso de Amparo ordinario tiene lugar ante órganos jurisdiccionales distintos de la jurisdicción constitucional la justicia ordinaria, estableciéndose por el constituyente que el procedimiento legal en que se conocen estos asuntos deberá estar basado como indica el Art.53.2 CE en los "principios de preferencia y sumariedad". Esto se concreta legislativamente en la todavía provisional Ley 62/1978 de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, pero que en el ámbito contencioso administrativo se particulariza en el procedimiento especial previsto en el Título V, Art. 114 a 122, de la Ley 29/1998 sobre Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante LJCA), sin perjuicio de la posibilidad de hacer valer estos derechos en el...
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