Autonomías constitucionales e instituciones contramayoritarias (a propósito de las aporías de la "democracia constitucional")
| Autor | Francisco Zúñiga Urbina |
| Cargo | Profesor de Derecho Constitucional, Universidad Diego Portales. E-mail: zdc@zdcabogados.cl. |
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Artículo recibido con fecha 2 de mayo de 2007 y aceptada su publicación el 10 de junio. Ponencia a Congreso "100 Años de la Ley de Habitaciones Obreras: Pasado, Presente y Futuro del Derecho Laboral, de la Seguridad Social y de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales"; Facultad de Derecho, Universidad de Chile, 2 a 5 de octubre de 2006. Versión completa. Una versión abreviada se publica en la Revista de Derecho del Consejo de Defensa del Estado.
La autonomía es un concepto que opera tanto en el Estado como en la sociedad civil, y tiene antecedentes medievales en concordancia con la diversidad organizacional del orden feudal y estamental, aunque sus raíces modernas son: la teoría del "pouvoir" municipal de la Constituyente francesa y belga, la teoría de la descentralización dirigida contra la centralización napoleónica, la teoría de la corporación como instrumento para refrenar a la burocracia y la teoría del "self government" (Stern). Incluso más la autonomía opera como principio basal, en la construcción kantiana de los derechos fundamentales, de naturaleza individual o civil (Friedrich). Ello significa que la autonomía no existe como concepto "axiomático o apriorístico", tiene que ser expuesto con una institución concreta (Stern)1.
Contemporáneamente, y superando la desconfianza del viejo liberalismo burgués revolucionario hacia las asociaciones, gremios, corporaciones y vinculaciones en general concernientes a la propiedad, el trabajo y las profesiones, tanto a partir del barón de Montesquieu como de Tocqueville el constitucionalismo liberal admite el pluralismo social expresado en cuerpos intermedios de la sociedad civil y la autonomía de éstos para cumplir sus fines y funciones específicas.2 Al mismo tiempo el viejo dogma-principio de la separación de poderes (en su dimensión horizontal y vertical) que está en la arquitectura del Estado, conservando su finalidad política con miras al equilibrio y limitación del poder público, es sustituido por un más técnico principio de distribución funcional del poder político estatal, principio que da cuenta del crecimiento del Estado, en la transición del Estado Liberal al Estado Benefactor, y por tanto, de la complejidad del Estado mismo sometido a procesos de socialización-estatalización.
Este pluralismo social, pero teñido de un cierto organicismo, también es recepcionado por la doctrina social y política de la Iglesia Católica.3 La apoteosis de las lecturas organicistas están en los fascismos, en el fascismo nacional-católico y en el corporativismo.4
Los planos referidos, Estado y sociedad civil, encuentran en la autonomía una categoría de primera importancia y con reconocimiento en la Constitución Política de la República (C.P.R.). En efecto la sociedad civil, concebida a partir de un principio de pluralismo social, se construye como un tejido de cuerpos o grupos intermedios de índole vecinal, gremial, laboral, político, profesional, civil, mercantil, entre otros, que tienen una "naturaleza" específica, es decir, fines y funciones propios, lo que conlleva la especialización y diferenciación de los cuerpos o grupos mismos (vecinales, comunitarios, gremiales, sindicales, políticos o partidos, personas jurídicas sin fines de lucro y sociedades o empresas civiles o mercantiles); fines y funciones que le imponen una natural autonomía a tales cuerpos.
La Constitución le confiere reconocimiento y amparo a los cuerpos intermedios, a través de los cuales "se estructura y organiza la sociedad" y garantiza su autonomía (artículo I° C. P.R.), y en consonancia con un principio de subsidiariedad, que permite un reparto de los ámbitos de lo privado y público, reconoce a las personas derechos fundamentales destinados a constituir tales cuerpos o grupos intermedios que ocupen un lugar principal en el ámbito privado-público y en la generación de bienes, a saber: derecho de asociación, derecho de sindicación y derecho de asociación política (artículo 19 N° 15 y N° 19 C.P.R.); derechos fundamentales que tienen de suyo derechos implícitos, como el derecho de fundación que faculta a constituir los cuerpos como personas jurídicas a través de las figuras iuris que el ordenamiento jurídico contempla (organizaciones vecinales y comunitarias, asociaciones gremiales, centrales sindicales, federaciones, confederaciones y sindicatos; partidos políticos, corporaciones y fundaciones, sociedades civiles, sociedades mercantiles, entre otros), todo lo cual es reforzado por la libertad de contratación; poniendo especial énfasis en la dimensión negativa de los derechos, la libertad de asociación o afiliación (artículo 19 N° 16 C.P.R.). La especialidad y diferenciación de los cuerpos intermedios tiene un reconocimiento explícito y mandato de prohibición en el artículo 23 de la Carta.
La autonomía en la sociedad civil y economía, acoplada al principio de subsidiariedad que permite separar el ámbito de lo privado del ámbito de lo público, son corregidas por el principio de solidaridad y el fin inmanente de bien común del Estado, que convierte al sistema de potestades (Estado- poder) en un sistema de protección social (Estado- servicios públicos), en que las dimensiones de lo público-privado están dadas por el principio directriz de solidaridad e igualdad. Es el paso del Estado Liberal al Estado Social.
También la Constitución en armonía con las decisiones fundamentales acerca de la organización y funcionamiento del Estado, recepciona un principio de distribución funcional del poder al cual asocia una configuración nueva de los cuadros orgánicos que, en el contexto de un régimen presidencialista, le confiere centralidad al Gobierno. En el reparto de poder político (funciones y potestades) los órganos constitucionales o supremos tradicionales son titulares de las funciones clásicas (función constituyente, función legislativa, función gubernativa, función administrativa, función jurisdiccional, función jurisdiccional electoral, y función contralora), pero también se instituyen nuevos órganos receptores de funciones o subfunciones nuevas o desmembradas de funciones clásicas (función presupuestaria, función monetaria y cambiaría, función jurisdiccional constitucional, función investigativa penal, entre otras).
Para las funciones clásicas administrativas (Administración local), jurisdiccional electoral y de control (control de legalidad y de auditoría de la Administración), el Poder Constituyente utiliza las "autonomías constitucionales", a saber: Municipalidades, Justicia Electoral (Tribunal Calificador de Elecciones y Tribunales Electorales Regionales) y Contraloría General de la República, y en lo concerniente a las funciones o subfunciones nuevas el Poder Constituyente originario o derivado también utiliza las autonomías para el Banco Central, el Tribunal Constitucional y el Ministerio Público. Incluso más el Consejo Nacional de Televisión es dotado de autonomía para velar por el "correcto funcionamiento" del medio de comunicación (artículo 19N° 12C.P.R.), encomendando su regulación a la ley de quorum calificado (LeyN018.838).
Tal autonomía constitucional posee tres dimensiones: normativa, institucional y organizatoria, independiente de la personificación o no de tales organismos. En armonía con las "autonomías constitucionales" la Constitución en la cláusula de competencia legislativa segmentada (artículos 63 y 66 C.P.R.), le encomienda la regulación de la organización, funcionamiento y competencia de los organismos autónomos al legislador orgánico constitucional (artículos 108, 92 y 84 de la Constitución y los cuerpos legales orgánico constitucionales correlativos: Ley N° 18.840, Ley N° 17.997 y Ley N° 19.640). Tales leyes orgánicas constituyen uno de los "amarres" o enclaves autoritarios perdurables del régimen autoritario una vez concluida la transición.
Con todo, quedan fuera de la técnica de las "autonomías constitucionales" el Consejo de Seguridad Nacional, y las Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad Pública, que más de algún autor había unido a un "poder de seguridad", ubicuo concepto del arsenal ideológico del régimen autoritario, para intentar autonomizar a la burocracia militar y policial. Ello no llegó a cuajar, y los peligros de una "pretorianización" del proceso político de la transición, se alejan definitivamente con la reforma constitucional de 2005, que reafirma el mando político-estratégico del Presidente de la República sobre tales fuerzas y el loci de éstas al interior de la Administración del Estado, como fuerzas dependientes del jerarca gubernamental a través de los ministerios de Defensa Nacional y de Seguridad Pública (artículo 101 C.P.R.).
Ahora bien, corresponde abordar en este capítulo sumariamente el significado del concepto "autonomía" en lo que atañe al Estado.
La autonomía en el Derecho Público es un concepto polisémico situado en el campo de la distribución territorial del poder y de la distribución funcional de éste, y por ende, guarda relación con las definiciones específicas acerca de la forma jurídica y de la forma política del Estado. Así, en el campo de la distribución territorial del poder el concepto autonomía, de la mano del grado de descentralización, aparece diferenciado del concepto autarquía y designando sea la autonomía municipal o la autonomía política propia de estados compuestos como el Estado Regional o el Estado Federal.5
En el campo de la distribución funcional del poder la autonomía es un concepto asociado a la independencia de órganos estatales y también a la potestad de autonormación reglamentaria que tales órganos poseen. Un botón de muestra de la polisemia propia del concepto autonomía lo encontramos en la doctrina italiana ( PVirga, G. Zanobini, Santi Romano, entre otros)6 y...
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