La aplicabilidad de la doctrina de las cuestiones políticas en el campo de las relaciones exteriores: ¿deben los tratados internacionales ser considerados actos no justiciables? - Núm. 2-2007, Noviembre 2007 - Revista de Estudios Constitucionales - Libros y Revistas - VLEX 43032972

La aplicabilidad de la doctrina de las cuestiones políticas en el campo de las relaciones exteriores: ¿deben los tratados internacionales ser considerados actos no justiciables?

AutorEleonora Mesquita Ceia
Páginas290-310

Eleonora Mesquita Ceia12

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Introducción

Los tratados figuran entre los principales instrumentos de la política internacional. Debido al proceso de globalización, su utilización ha sido intensificada a lo largo de los años, de modo que actualmente ellos cubren casi todas las áreas de las relaciones internacionales, por ejemplo: medio ambiente, defensa, comercio, derechos humanos, e inversiones, entre otras. Una vez incorporado al derecho doméstico, un tratado, con todo, puede tener afectada su efectividad por la competencia de los tribunales nacionales para juzgar la constitucionalidad de las leyes. El control judicial de constitucionalidad tiene como propósito verificar la compatibilidad entre los actos y las decisiones de cuerpos públicos y la Constitución nacional. Los tratados internacionales son tradicionalmente concluidos por representantes del Poder Ejecutivo y, en algunos casos, posteriormente sujetos a aprobación parlamentaria. Dichos instrumentos internacionales deben ser considerados, por lo tanto, actos de Estado y, en consecuencia, sus provisiones pueden ser sujetas a control judicial.

El objetivo principal del artículo es demostrar cómo el control judicial de constitucionalidad de tratados internacionales puede influir al Ejecutivo en la conducción de su política exterior. Cuando un tribunal en su decisión declara un tratado inconstitucional y nulo, impide al gobierno no sólo implementar el contenido del texto internacional en el ámbito interno, sino también cumplir con sus obligaciones internacionales -lo que podría determinar el incumplimiento del tratado y, consecuentemente, originar la responsabilidad internacional del Estado. Aparte de los aspectos legales de dichas consecuencias, ellas tendrían también serias implicaciones políticas, puesto que el incumplimiento de un tratado internacional podría obstruir la persecución de los objetivos de la política exterior del gobierno, afectando al Ejecutivo en su actuación externa.

Con eso se señala el hecho de que el ejercicio de la jurisdicción constitucional sobre actos del Ejecutivo en temas de política externa guarda una relación estrecha entre el Derecho y la Política. A ese respecto, la cuestión que debe ser examinada es la siguiente: ¿deben los tratados internacionales ser considerados actos no justiciables, y, por eso, no podrían ser cuestionados ante tribunales constitucionales? O si acaso el argumento a favor de la justiciabilidad prevalezca: ¿deberían dichos instrumentos merecer por lo menos un tratamiento especial, cuando son controlados por el Poder Judicial?

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La aplicabilidad de la doctrina de las cuestiones políticas en el campo de las relaciones exteriores: ¿Deben los tratados internacionales ser considerados actos no justiciables?

El presente artículo examina el tema de la justiciabilidad de tratados internacionales basado en cuatro perspectivas jurídicas diferentes, a saber: la estadounidense, la francesa, la alemana y la de brasileña. Según el derecho constitucional norteamericano, el ejercicio por el Ejecutivo de competencias en materia de política exterior es considerado una cuestión política no justiciable. El denominado "one voice principle" y la doctrina de la cuestión política son ejemplos de reglas diseñadas para proteger las prerrogativas del Ejecutivo en el campo de las relaciones exteriores contra la discreción judicial. Asimismo, en Francia, tratados internacionales pueden ser considerados actos no justiciables, ya que el responsable por el control de constitucionalidad no es un tribunal independiente, órgano del Poder Judicial, sino una institución de naturaleza política, a saber el Consejo Constitucional (Conseil Constitutionnel).

De otra parte, el Tribunal Constitucional Federal de Alemania (Bundesverfassungsgericht) ha repetidamente decidido que las disposiciones de tratados internacionales son sujetas al control judicial de constitucionalidad. Cumple señalar, no obstante, que el desarrollo de la llamada "teoría de la aproximación" (Annäherungstheorie) por el Tribunal Constitucional ha prestado una mayor atención a las circunstancias internacionales peculiares, bajo las cuales un tratado es negociado. Esa teoría fue desarrollada a partir de la decisión sobre la constitucionalidad del Estatuto del Sarre (Saar Statute), en 1955, la cual determina que, si, de acuerdo con criterios constitucionales, la situación sería peor sin que con la conclusión del nuevo tratado internacional, el gobierno puede concluirlo, incluso si sus provisiones no son compatibles con la Constitución.

Y, por fin, la Constitución Federal de Brasil ella misma estipula expresamente en su art. 102 III b que tratados internacionales son objeto de control de constitucionalidad. En otras palabras, la justiciabilidad de actos de política exterior del Ejecutivo es constitucionalmente prevista y garantizada por el Supremo Tribunal Federal de Brasil. Como será presentado posteriormente, el Supremo Tribunal Federal de Brasil es una institución conservadora y en sus decisiones prevalece la supremacía de la Constitución sobre cuestiones sensibles de política internacional.

Estas cuatro perspectivas diferentes corresponden a los principales modelos típicos de control de constitucionalidad: el control difuso de constitucionalidad en los Estados Unidos de América (judicial review); el modelo de control político en Francia, donde el responsable por dicho control es un órgano especial vinculado al Parlamento, a saber el Consejo Constitucional francés; la jurisdicción constitucional concentrada y especializada en Alemania, ejercida por el Bundesverfassungsgericht; y el sistema mixto de control de constitucionalidad en Brasil, en que, por una parte, todo juez y tribunal son competentes para examinar materias constitucionales, pero, por otra, solamente el Supremo Tribunal Federal es responsable por el control abstracto de constitucionalidad.

A partir de este análisis legal comparativo, el artículo concluirá a favor de la posición que la autorrestricción judicial (judicial self-restraint) debe ser preferida a la completa no justiciabilidad de los tratados internacionales ante los tribunales constitucionales. El importante papel desempeñado por el control judicial de constitucionalidadPage 292 de las leyes es reconocido por proteger a la sociedad contra actos abusivos u omisiones de otras ramas del gobierno con base en su inconstitucionalidad. Además, dicho control tiene esencial importancia para el sistema de "pesos y contrapesos" (checks and balances), al restringir la eventual violación al principio de la separación de poderes por el Ejecutivo y el Legislativo. En resumen, ello representa un mecanismo fundamental de toda democracia constitucional.

Sin embargo, debido al hecho de que dichos actos del Ejecutivo pueden involucrar intereses sensibles de política exterior, se argumenta que ellos deben ser considerados actos que demandan una actitud de autorrestricción judicial. Eso no significa, no obstante, que el Poder Judicial se debe someter a la política del Ejecutivo, sino que las respectivas consideraciones de esta rama del gobierno en la materia deben ser necesariamente tomadas en cuenta por los jueces en la formulación de sus decisiones. Dicha interacción entre el Ejecutivo y el Judicial podría ser posible a través de la participación de un representante del Ejecutivo, como un amicus curiae en el proceso -preferentemente alguien que ha participado directamente en las negociaciones del tratado. Esa persona proveería informaciones valiosas para el tribunal, desde el punto de vista del Ejecutivo, ayudando a los jueces a formular sus decisiones.

Cumple mencionar la diferencia entre esta alternativa presentada y la intervención tradicional del amicus curiae en un proceso judicial, a saber, en aquélla el tribunal no admitiría a su discreción la información proporcionada por la tercera parte. Es decir, siempre que admitida la participación del amicus curiae, las consideraciones del Ejecutivo serían necesariamente vinculantes. Este modelo ofrecería un adecuado equilibrio de poderes entre la competencia del Judicial por el control de constitucionalidad y la atribución exclusiva del Ejecutivo de dirigir las relaciones exteriores del país.

1. La doctrina de las cuestiones políticas según el derecho constitucional estadounidense

Estrictamente definida, la doctrina de las cuestiones políticas involucra la deferencia que los tribunales deben mostrar en relación con los departamentos políticos del gobierno, especialmente con el Ejecutivo, cuando la materia en cuestión implica lo que es considerado un tema político. La teoría fue por primera vez enunciada por los tribunales ingleses en casos en que era reconocido que materias relacionadas con la monarquía no deberían ser juzgadas por el Judicial. Se cree que la doctrina fue importada a la jurisprudencia norteamericana durante los primeros años de la república norteamericana, debido a la otrora estructura incierta y frágil de la Suprema Corte.3

No existe un consenso entre los doctrinadores sobre la naturaleza de la doctrina de las cuestiones políticas. Algunos afirman que los tribunales no deben naturalmentePage 293 decidir sobre cuestiones de carácter político, mientras otros reflexionan si la doctrina existe realmente.4 Esta confusión puede ser en parte explicada por el método, en gran parte imprevisible, por medio del cual la Suprema Corte norteamericana ha invocado la doctrina a lo largo de los años. No obstante, el pasaje trascrito debajo puede ser considerado el "catálogo clásico" de las...

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