Ciudades, barrios y gobernanza multiescalar en la Europa urbana. - Vol. 40 Núm. 119, Enero - Enero 2014 - EURE-Revista Latinoamericana de Estudios Urbanos Regionales - Libros y Revistas - VLEX 488692270

Ciudades, barrios y gobernanza multiescalar en la Europa urbana.

AutorMoulaert, Frank

RESUMEN | Las políticas urbanas, especialmente aquellas orientadas al desarrollo de barrios, carecen de consistencia en el tiempo y en su "régimen urbano". En Europa, durante las últimas dos décadas, la política urbana ha experimentado un movimiento pendular, desde una política centrada en el barrio de corte social-comunitaria en la década de 1990, hacia una política para la ciudad manejada por la economía y el mercado inmobiliario en los 2000, y el llamado urgente de los últimos años a reintroducir innovación social y barrios en la política urbana. A partir de experiencias de innovación social en ciudades europeas y de sus formas de gobierno, pero también de cómo desafían a las autoridades públicas, este artículo extrae lecciones sobre innovación social, desarrollo urbano y formas de gobierno más sólidas en el tiempo y en relación con el contexto. Constancia en el financiamiento, articulación y aprendizaje recíproco en la gobernanza y una ética comunitaria solidaria parecen ser las bases de dicha solidez.

PALABRAS CLAVE | gobernanza multiescalar, innovación social, política urbana.

ABSTRACT | Urban policies, especially those oriented toward neighbourhood development, bave not been consistent in time or in their 'urban regime'. In Europe, over the last twenty to twenty five years, we have witnessed a pendulum movement in urban policy moving from a neighbourhood-focused, socially-community oriented policy approach in the 1990s to a more city-wide, economy and real-estate driven policy in the 2000s. In the last few years there has been a cry to reintroduce a social innovation and neigbbourbood focus into urban policy. On the basis of social innovation initiatives in European cities and the way they were governed by, but also challenged by, public authorities, this article draws lessons for social innovation, urban development and forms of government that are more solid in time and in their relationsbip with their context. Constancy in funding, articulation and reciprocal learning in governance anda solidary community ethics seem to lay the grounds for this robustness.

KEY WORDS | multiscalar governance, social innovation, urban policy.

Introducción: Las dinámicas de la política urbana y de la acción colectiva correspondiente

El argumento central de este artículo sugiere que en los últimos veinte años se ha observado un movimiento pendular en Europa, tanto en el foco espacial de su política urbana como en la acción colectiva que se le asocia. Mientras que durante la década de los noventa programas europeos tales como Poverty III, Urban Pilot Projects, Urban I y Neighbourhoods in Crisis, entre otros (1), le asignaron un rol central al "barrio" y lo consideraron el nivel territorial privilegiado para implementar estrategias orientadas a combatir la exclusión social y la pobreza, a comienzos del nuevo milenio el interés puesto en el nivel barrial se vio cuestionado en diversos círculos científicos y sociopolíticos, redirigiéndose así la atención hacia la ciudad y el nivel regional urbano. Hoy por hoy, una década más tarde, somos testigos de un renacimiento del interés por el nivel barrial (DG Regional Policy, 2011; Mahsud, Moulaert, Novy & Coimbra, 2011), pero ahora situado dentro de un contexto multiescalar. De esta manera, la mirada dirigida hacia el barrio, esta vez reconocido como arena de lucha social y política para la construcción de cohesión social en Europa, está de regreso (Miciukiewicz, Moulaert, Novy, Musterd & Hillier, 2012). No obstante lo anterior, cómo avanzar verdaderamente en esta dirección y de qué manera forjar comunidades socialmente más sustentables siguen siendo las grandes interrogantes todavía por dilucidar. En este artículo abordamos dos preguntas fundamentales: ¿Cómo explicar este movimiento pendular que se observa en el continente europeo, y más específicamente en su política urbana? ¿Qué factores garantizarían la creación de lo que podríamos llamar un "todo" más sólido en el tiempo y garante de una política urbana conectada a una acción colectiva territorialmente enraizada? Cabe señalar a este respecto que un creciente número de análisis académicos y observadores políticos sugieren que la "salvación" podría encontrarse en un sistema de gobernanza urbana de tipo multiescalar (DG Regional Policy, 2011; Mahsud et al., 2011). Los resultados científicos obtenidos dentro del marco del proyecto de investigación transnacional SINGOCOM (EC/FV5) (2) constituyen uno de los puntos de partida de este ejercicio de problematización conjunta de las dinámicas de política urbana y acción colectiva en Europa que presentamos en este artículo. SINGOCOM, acrónimo de Social Innovation, Governance and Community Building, es un proyecto de investigación sobre innovación social y gobernanza en comunidades locales, cuyo propósito fue examinar cómo iniciativas locales socialmente innovadoras -principalmente a escala barrial-- interactúan y se relacionan con los regímenes sociopolíticos urbanos en los que han crecido, y cuál ha sido el impacto de estas iniciativas en el desarrollo de los barrios. (3)

Los pilares conceptuales de este artículo se encuentran en los trabajos realizados desde fines de los ochenta por el equipo de investigadores implicados en el modelo de Desarrollo Territorial Integrado (en inglés, Integrated Area Development, reD) (Moulaert & Leontidou, 1995; Moulaert et al., 1990), cuyo objetivo fue perfeccionar la llamada teoría de la regulación (Aglietta, 1976; Boyer, 1986; Benko & Lipietz, 1998; Jessop & Sum, 2006) y de esta manera adaptarla al análisis del desarrollo local y de sus estrategias (Moulaert, 2000; Moulaert & Nussbaumer, 2005). Ya en aquel entonces fue señalado que toda estrategia de desarrollo local debe estar acompañada de procesos de gobernanza multiescalar, lo que hace necesario perfeccionar el análisis de las dialécticas territoriales interescalares. Entre los pasos relevantes de este análisis interescalar mencionamos, por un lado, el reconocimiento de la casi total imposibilidad que presenta el nivel local para hacerse cargo por sí solo de los problemas que enfrenta y, por otro, que los partenariados entre actores tienden cada vez más a ser de tipo multiescalar, pero que tales partenariados serán sustentables solo si el sistema de gobernanza que los guía o sustenta es también multiescalar. Cabe señalar las similitudes observadas y lecciones que se pueden extraer de la literatura sobre gobernanza y sustentabilidad de sistemas socioecológicos, que muestra que estos sistemas son multiescalares (Berkes, 2008; Parra, 2008, 2010; Parra & Moulaert, 2012), que su gobernanza debe ser también multiescalar, pero que algunos desafíos se enfrentan mejor desde el nivel local (Wilson & Vihlová, 2000).

En este artículo examinamos estas cuestiones en cuatro etapas. En primer lugar, analizamos el marco conceptual sobre el que está construido, que combina elementos provenientes de la teoría de los regímenes urbanos, de la teoría de la regulación, de la economía política cultural, de la geografía relacional y de la política escalar. Segundo, presentamos parte del contenido del proyecto SINGOCOM, subrayando su capacidad para introducir mejoras al marco conceptual propuesto en este artículo, es decir, introduciendo el carácter cíclico de los regímenes locales y del enraizamiento espacial que les es inherente. Ahondando en la reflexión conceptual planteada, en tercer lugar, recorremos tres décadas en la evolución de la política urbana y de la acción colectiva en la Europa urbana, y explicamos cómo ambas han experimentado un movimiento pendular escalarmente articulado total. Explicamos este movimiento pendular a través de un estudio de caso sobre la ciudad de Amberes. Con esta base ilustramos la complejidad de la tensión existente entre cadenas discursivas y factores materiales, que simultáneamente inducen cambios en el régimen urbano de la ciudad bajo estudio e impactan la construcción de acción colectiva en Europa. A partir de lo observado en Amberes, así como en otros casos del proyecto SINGOCOM, la gran pregunta que abordamos aquí dice relación con el rol de la multiescalaridad en la construcción de partenariados agenciales (en inglés, agencial partnerships) o en la edificación/deconstrucción de los sistemas institucionales facilitadores. Esto último quedó muy claro, por ejemplo, cuando en 2003 el gobierno flamenco reemplazó el Fondo de Impulso Social (en inglés, Social Impulse Fund) por el Fondo de la Ciudad (en inglés, City Fund), que restó significación a las prioridades sociales y al nivel barrial dentro de la política de desarrollo urbano. Finalmente, en una cuarta etapa, concluimos este artículo presentando perspectivas para el desarrollo de los barrios en un contexto de gobernanza multiescalar.

¿Qué queremos decir por régimen urbano?

Teoría de los regímenes urbanos, teoría de la regulación y economía política cultural: combinando el aporte de tres familias teóricas ¿Qué es un régimen urbano y qué tipo de dinámicas sociales, políticas, económicas y territoriales lo caracterizan? Resumimos brevemente los principales componentes y dinámicas de un régimen urbano en tres puntos principales (Moulaert, 2000, pp. 45-47):

* Un sistema socioeconómico urbano es parte de una constelación espacial más amplia. Está compuesto tanto por la diversidad de actividades económicas líderes dentro de la economía urbana--junto a su impacto en el mercado y en el mercado inmobiliario--, como por lobbies y dinámicas de regulación articuladas a través de varias escalas espaciales y, a la vez, definidas por dimensiones institucionales específicas.

* La naturaleza local de la lucha de clases. Un régimen urbano se caracteriza por la naturaleza local de la lucha de clases, junto con otro tipo de luchas sociopolíticas, y fundamentalmente se refiere a cómo estas luchas están reflejadas (o no lo están) en cambios en los gobiernos de las ciudades y en sus agendas políticas, en la administración pública...

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