Concentracion y crecimiento en Chile: una relacion negativa ignorada.
| Autor | Atienza, Miguel |
Diferentes trabajos señalan que, según la superficie de Chile y el nivel de desarrollo que ha alcanzado, la concentración de la actividad y población en la Región Metropolitana resulta excesiva. Además, durante las dos últimas décadas, la desigualdad espacial ha aumentado en el país, situación que podría afectar negativamente su crecimiento y que ha sido sistemáticamente ignorada en el diseño de las políticas públicas. Este trabajo muestra que diversos mecanismos de mercado, como la movilidad de los trabajadores y los flujos de comercio entre regiones, y muchas de las políticas públicas, tienden a favorecer las fuerzas concentradoras que han configurado la geografia económica de Chile durante las últimas décadas. Tales resultados hacen presente la necesidad de incorporar la "cuestión regional" de manera explícita y activa en la estrategia de desarrollo nacional, no solo como un problema de equidad, sino también como parte de las políticas para mejorar la eficiencia de la economía chilena.
PALABRAS CLAVE | concentración espacial, política regional, geografia económica.
Different studies show that, given the size of Chile and its level of development, there is an excess of concentration of population and activity in the Metropolitan Region. Furthermore, during the past two decades, spatial inequality has increased in Chile. This situation could negatively affect national growth, something that has been systematically ignored in the design of public policies. This article shows that some market mechanisms, such as labor mobility and inter-regional trade flows, and many public policies tend to strengthen the centripetal forces that have shaped the economic geography of Chile during the past decades. These results reveal the need to incorporate explicitly and actively the "regional problem" in the national development strategy, not only as an equity problem, but also as part of the policies oriented to improve the efficiency of Chilean economy.
KEY WORDS | spatial concentration, regional policy, economic geography.
Introducción
La cuestión regional ha sido planteada en Chile desde los años sesenta, momento en que autores como Friedman y Stöhr (1966) afirmaban que "se estaba aproximando el momento en el que había que darle un gran apoyo a la investigación orientada a la economía regional", que permitiera el diseño de una política de planificación territorial fundamentada, acorde con las necesidades del país (p. 219). Dos décadas después, Larraín (1987) y Foxley (1987) señalaban la necesidad de pasar de la retórica a la acción en las políticas de descentralización. Tras más de veinte años desde esta afirmación, Chile es todavía uno de los países con mayor tasa de primacía del mundo. En 2010, más de 40% de la población urbana del país reside en el área metropolitana de Santiago. Además, el grado de descentralización administrativa del país sigue siendo limitado. En este artículo se plantea que, en los más de cuarenta años que han pasado desde la propuesta de Friedman y Stöhr, la desigualdad regional ha pasado de ser un problema de equidad a otro donde, además, se ve comprometida la eficiencia del conjunto de Chile. Se muestra el riesgo que corre Chile de mantener los niveles de concentración existentes desde 1960 y cómo, pese a las declaraciones políticas a favor de las regiones, las fuerzas del mercado y las políticas públicas han tendido a mantener, si no a reforzar, la concentración espacial de la economía nacional en torno a la Región Metropolitana.
El artículo se organiza en cuatro partes. La primera analiza cómo, a medida que un país se desarrolla, la concentración espacial no solo plantea problemas de equidad, sino también de eficiencia. A continuación se describe la evolución de la concentración espacial en Chile durante las dos últimas décadas. En la tercera parte, se estudian los mecanismos que están contribuyendo a que Chile mantenga un patrón centro-periferia caracterizado por el exceso de concentración en la Región Metropolitana. En concreto, por un lado se analizan dos factores que, en teoría, deberían haber contribuído a reducir la concentración, como son la movilidad de los trabajadores y el comercio interno y externo; y por otro, se examinan algunas de las políticas aplicadas por los sucesivos gobiernos de Chile. Por último, las conclusiones plantean la necesidad de que la cuestión regional se incorpore de manera explícita y activa en la estrategia de desarrollo nacional como un medio para mejorar la eficiencia de la economía chilena.
Concentración espacial, equidad y eficiencia
Cada vez es más reconocida la fuerte relación existente entre el nivel de desarrollo de los países y su geografia económica (Banco Mundial, 2009). Es bien sabido que el proceso de desarrollo es espacialmente desequilibrado (Hirschman, 1958; Myrdal, 1957). Durante sus primeras etapas, la industrialización favorece el paso de una sociedad rural a una urbana y conduce a una geografía interna concentrada. Esta concentración espacial resulta eficiente para el conjunto de la economía, pues permite que las empresas localizadas en un mismo lugar se beneficien de rendimientos crecientes a escala, derivados de la proximidad. De estar dispersas, se verían imposibilitadas de obtener los mismos beneficios, principalmente en razón del reducido tamaño de la economía y de los altos costos del comercio, como erecto de la falta de infraestructura.
A medida que la economía se desarrolla, aparecen circunstancias favorables para la dispersión espacial. Así, las empresas localizadas en las regiones con mayor grado de concentración afrontan deseconomías externas puras de aglomeración y el alza relativa de la renta de la tierra y de los salarios. Al mismo tiempo, el crecimiento económico comporta un incremento de la demanda en los mercados locales y permite abaratar el costo del comercio interno, gracias a la inversión regional en infraestructuras. Además, el aumento de tamaño de la industria y sus actividades complementarias conducen a una mayor diversificación productiva y favorecen la aparición de economías a escala en las regiones periféricas. Con el desarrollo, por tanto, la desconcentración empieza a ser eficiente para la economía y es plausible esperar el comienzo de un proceso de dispersión regional de la industria. La llamada "hipótesis de Williamson" (1965) recoge estas ideas y propone que la relación entre la geografia económica (concentración) y el desarrollo económico se ajusta a una distribución cuadrática con forma de "U" invertida. (1)
Los modelos de la Nueva Geografia Económica, donde el desarrollo se equipara a la disminución de los costos de comercio y la consiguiente integración del mercado interno (Fujita, Krugman & Venables, 1999; Puga, 1999; Puga & Venables, 1996; Van Marrewijk, 2005); han formalizado teóricamente la hipótesis de Williamson, la que también ba sido contrastada en estudios empíricos de corte transversal y de panel (Ades & Glaeser, 1995; Brülhart & Sbergami, 2009; Gaviria & Stein, 2000; Henderson, 1999 & 2003; Rosen & Resnick, 1980; Wheaton & Shishido, 1981). Son muy pocos, sin embargo, los estudios que abordan la experiencia de países concretos (entre ellos, Combes, Lafourcade, Thisse & Toutain, 2008), y no está demostrado que esa regularidad empírica se cumpla de manera sistemática. Si bien se sabe que el proceso de concentración espacial que acompaña al desarrollo en sus etapas iniciales ocurre de manera muy rápida, la posterior dispersión de la actividad y de la población tiende a ser lenta y con distintos ritmos, dependiendo de las condiciones históricas y económicas de cada nación (Henderson, 1999).
La hipótesis de Williamson tiene implícita una relación estrecha entre desarrollo, medido como PIB per cápita, la concentración, la eficiencia y la equidad. Durante las primeras etapas del desarrollo, predomina un trade-off entre eficiencia y equidad espacial (Banco Mundial, 2009; Brülhart & Sbergami, 2009), que puede llevar a que políticas orientadas a mejorar la distribución regional de los factores sean perjudiciales para el crecimiento. Gradualmente, a medida que un país se desarrolla, este erecto pierde fuerza, pudiendo llegarse a un escenario en el que una elevada concentración espacial no solo plantea problemas de equidad, sino también afecta negativamente el crecimiento (Davis & Henderson, 2003). A este respecto, varios estudios (Brülhart & Sbergami, 2009; Henderson, 1999 y 2003) han verificado recientemente que el exceso de primacía de una o dos ciudades dentro del sistema urbano (medido en función del producto per cápita y el tamaño de los países) puede reducir significativamente la productividad y el crecimiento nacional.
Brülhart y Sbergami (2009) realizan una extensa investigación sobre los determinantes del crecimiento, eligiendo 18 entre 80 variables que resultaron robustas en una cantidad importante de trabajos que intentaban explicar el crecimiento regional en distintos países. A este conjunto agregaron la concentración de la población medida a través de un índice de primacía (Urban750), calculado como la proporción de la población que vive en ciudades de tamaño superior a 750.000 habitantes, y utilizado como una medida aproximada del grado de concentración espacial de la economia. Uno de los principales resultados de este estudio se muestra en la Figura 1, donde se aprecia que el signo de la relación entre concentración y crecimiento depende del nível de producto per cápita del país. La concentración afecta positivamente et crecimiento para niveles bajos de producto per cápita, mientras que, pasado cierto nível, esta relación cambia de signo o no es significativa. Más específicamente, los autores utilizan una base de datos de 105 países y muestran que el umbral del producto per cápita donde esta relación cambia de signo es de US$10.048, estimados en paridad de poder de compra de 2006. (2) Es decir, en países con un producto per cápita superior a US$10.000, sería recomendable...
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