El Control del Congreso sobre el Presidente en Argentina. Normas y Realidades - Núm. 8-1, Enero 2002 - Ius et praxis - Libros y Revistas - VLEX 43469736

El Control del Congreso sobre el Presidente en Argentina. Normas y Realidades

AutorNéstor Pedro Sagüés
CargoProfesor de Derecho Constitucional, Universidad de Rosario, Argentina
1. Introducción El control como función estatal

La detectación de una función estatal de "control" específica y diferenciada de las otras tres fundamentales del Estado (legislación, administración y justicia) es un dato relativamente reciente de la ciencia del derecho constitucional, y ha sido más producto de la práctica y de la experiencia que de las especulaciones constitucionales teóricas1.

En rigor de verdad, el "control" político como problema, preocupó desde el siglo XVI. En Bolingbroke, por ejemplo, conceptos como "frenos recíprocos", "controles recíprocos", "retenciones y reservas recíprocas" (to chek, to control, to counterwork, to arrest, to restrain) entre los principales sujetos del poder, comenzando con el rey, son frecuentemente empleados. Después, Montesquieu insistirá en su tesis de la necesidad de que el poder contenga al poder (le pouvoir arrête la pouvoir), como pieza maestra del esquema que propone de división de los poderes. Aquí, el control es presupuesto del equilibrio y de la funcionalidad de su sistema2 .

No obstante que con posterioridad la figura del "control" perdió espacio en la literatura constitucionalista, modernamente se ha producido una significativa recotización de ella, y a través de varios conductos. Por un lado, porque a la tríada clásica de funciones "jurídicas", se ha propuesto una reclasificación "política" de tales papeles estatales (así, Luis Sánchez Agesta sugiere distinguir a las funciones de gobierno, control y responsabilidad política)3. Maurice Duverger, por su parte, distingue los poderes estatales (de "naturaleza profundamente diversa", explica) de decisión, ejecución, consulta y control, aunque aclara que la tarea de control es secundaria respecto a las dos primeras4

Pero tal vez sea Karl Loewenstein quien, con mayor entusiasmo, planteó "otro análisis de la dinámica del poder más de acuerdo con la sociedad pluralista de masas de nuestro siglo", en base a una nueva división tripartita de funciones estatales: "decidir" (policy determination), "ejecutar" (policy execution) y "controlar" (policy control)5 .

Como bien apunta este último autor, una de las razones que explica la posposición cultural de la función de control, estriba en que las constituciones han habitualmente erigido tres sujetos de poder, asignándoles los nombres de tres funciones que teóricamente encarnarían (el Poder Legislativo, para legislar; el Poder Ejecutivo, para efectivizar la ley; el Poder Judicial, para resolver los litigios), cuando en verdad, tales funciones están cada vez más compartidas y cada poder oficial es cada vez más híbrido.

Al mismo tiempo, por estar la función de control distribuida entre distintos órganos, pocas veces se pensó en crear un "poder control" concentrado en un poder estatal concreto6. Todo ello ha impedido visualizar la tarea de control como función básica, propia y específica, y eso, a su turno, ha provocado su devaluación institucional, que hoy se trata de reparar.

2. El concepto de "control"

La idea de "control", y sus similares de "inspeccionar", "vigilar", "fiscalizar" o "supervisar", no está perfectamente definida.

En la conocida tesis de Karl Loewenstein, el control asume dos modalidades básicas: el control por distribución de poder (es decir, cuando se requiere la voluntad de dos o más sujetos para producir un acto jurídico estatal, como en el nombramiento de un juez federal en la constitución de los Estados Unidos, producto de una proposición del Presidente y un acuerdo del Senado), o por negación de poder (que acaece cuando un poder del Estado puede disolver un acto de otro poder, o a este último poder: casos, v. gr., del veto presidencial a las leyes que sancione el Congreso, o la disolución del Parlamento por el Poder Ejecutivo o el Gobierno, en los regímenes parlamentarios)7.

Para Loewenstein, por lo demás, el control puede plasmarse interórganos (si un poder del Estado vigila a otro u otros), o intraórgano (si un sector de un órgano fiscaliza internamente al propio órgano, como es el caso de una Cámara del Congreso al revisar un proyecto de ley que proviene de la otra Sala).

En cambio, Sánchez Agesta entiende que mientras el acto "de gobierno" significa impulsión y decisión, el acto "de control" importa un poder de influir (persuadir o disuadir), o de impedir. Como modalidades de esto último da los supuestos en que un órgano informa o aconseja a otro, o le presta conformidad, o aprueba lo resuelto por el primero, le pide información o le concede autorización, etc.8.

A su turno, Oyhanarte distingue una suerte de control negativo (o de achicamiento de poder), cuando un órgano veta la actuación del otro, o remueve a un funcionario de él, y otro control positivo, si un órgano aporta a otro su conformidad para la consumación de un acto (fenómenos de participación y de cooperación en las funciones)9.

En síntesis, nadie discute que cuando un órgano puede interferir en la actividad de otro, revisando su comportamiento (con efectos decisorios o sin ellos), ejerce papeles de control. Lo opinable es el caso de actos jurídicos complejos que requieren la conformidad de dos o más órganos (control interorgánico), o de dos partes de un mismo órgano (control intraorgánico). ¿Hay allí control de uno sobre otro, o decisión conjunta?

Esta discusión semántica nace del contenido mismo de la palabra "control", que en español puede significar tanto inspección, verificación o supervisión como autoridad, dominio, dirección o mando. Por ello el "control", en sentido amplio, está en condiciones de abarcar las fases de distribución de poder y de negación de él; y asumir por ende, una postura positiva y otra negativa.

3. Dimensiones del control

Como cualquier fenómeno jurídico-político, el control tiene tres dimensiones elementales: normativa, fáctica y axiológica10.

La dimensión normativa se enuncia en la Constitución y se despliega en la normatividad infraconstitucional. Se integra con normas de derecho formal, como las cláusulas de la Constitución, pero también con normas de derecho informal o espontáneo (reglas de derecho constitucional consuetudinario, prácticas y usos constitucionales, constitucional conventions, etc.). Tales reglas de derecho informal son, en este tema, tanto o más decisivas que las provenientes del derecho formal.

La dimensión fáctica se conforma con comportamientos, es decir, con actos humanos de realización y de omisión, de cumplimiento o de evasión de las reglas normativas. Tal dimensión sociológica del fenómeno del control es, por supuesto, decisiva. Está marcada por hábitos, idiosincrasia, actitudes, mentalidades y temperamentos políticos. Por ello, un mismo instituto de control puede tener en dos comunidades un desarrollo diametralmente distinto. La respuesta a la pregunta de por qué, en Argentina, jamás un presidente, un vicepresidente, o un ministro del Poder Ejecutivo fue siquiera acusado por la Cámara de Diputados en el "juicio político", y en cambio sí ha ocurrido en los Estados Unidos, solamente puede explicarse en virtud del predominio, en Argentina, de las lealtades personales y partidistas sobre las lealtades institucionales (y no, precisamente, por haber tenido los mejores presidentes y ministros del orbe). Desde luego, esta respuesta emerge del ámbito de la realidad existencial, y no de las normas constitucionales.

La dimensión axiológica del control se vincula con los valores jurídico-políticos en juego. ¿Qué hay detrás del control? ¿Se busca con él justicia, orden, seguridad, utilidad (eficacia)? ¿Todos estos valores, o en particular alguno de ellos? Las ideologías políticas, por cierto, no cotizan a dichos valores del mismo modo, ni confían las tareas de control a los mismos órganos. El legitimismo democrático, por ejemplo, privilegia el control parlamentario sobre el ejecutivo. Las autocracias, en cambio, son por lo común renuentes a un control intenso.

4. El control del parlamento Manifestaciones e importancia

Nos preocupa aquí el control del Parlamento, y en particular, el control interorgánico sobre el Poder Ejecutivo. El control parlamentario intraorgánico (de una Sala del Congreso sobre otra) o el interorgánico sobre el Poder Judicial constituyen capítulos muy significativos, pero no serán abordados en este trabajo.

La doctrina discute la magnitud del control que pueda realizar el Parlamento sobre el Poder Ejecutivo.

Por una cuestión de título o de denominación, el primer papel que la Constitución parece confiar al Congreso es su función legislativa, la de sancionar leyes, tarea a la que Santo Tomás de Aquino llamaba principalem actus regis.

Con relación a la función de vigilancia parlamentaria sobre el Ejecutivo, nadie discute que es una tarea importante para el Congreso. El interrogante es de cuánta importancia es. Un sector de la doctrina ha destacado esos roles "controladores" del Congreso, al puntualizar, por ejemplo, que es una misión "esencial" (Zarza Menzaque), y que sobre el fenómeno ha girado "el meollo del proceso del poder", ya que "el Estado constitucional ha oscilado desde siempre entre la superioridad del gobierno y la del parlamento" (Loewenstein). Con el mismo entusiasmo, Roger Collard escribía el siglo pasado que "la primera tarea de la asamblea no es la legislación como tal, sino la participación en la toma de la decisión política, en la ejecución de dicha decisión y en el control político", en tanto que Ruiz del Castillo concluía: "importa menos la función legislativa del Parlamento que la de fiscalización... no cabrá ya caracterizar a los parlamentos por la función de legislar, sino la de fiscalizar mediante la deliberación"11.

La polémica en torno a cuál es el rol más...

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