La Acción Constitucional de protección y su regulación: situación actual y prospectiva
| Autor | Emilio Pfeffer Urquiaga |
| Cargo | Profesor de Derecho Constitucional, Facultad de Derecho, Universidad Diego Portales |
| Páginas | 159-174 |
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Emilio Pfeffer Urquiaga: Profesor de Derecho Constitucional, Facultad de Derecho, Universidad Diego Portales. Miembro del Consejo Académico Consultivo Nacional del Centro de Estudios Constitucionales, Universidad de Talca. Artículo recibido el 3 de agosto de 2004. Aceptado por el Comité Editorial el 2 de septiembre de 2004. Correo electrónico: emiliopfeffer@terra.cl
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Este artículo analiza la regulación que presenta esta institución en el artículo 20 de la Constitución Política y en el Auto Acordado dictado por la Corte Suprema que contiene normas referidas a su tramitación y fallo. La referencia la limitaremos solo a aquellos aspectos que, en nuestro concepto, deben ser revisados a fin de vigorizar y perfeccionar esta acción constitucional.
Aun cuando esta institución es quizás el medio más eficaz que nuestro ordenamiento jurídico reconoce en defensa directa de los derechos y garantías que el orden constitucional asegura a las personas, la tutela judicial efectiva de éstos requiere de diversos perfeccionamientos de la acción que los cautela en vista a vigorizar su protección. En tal sentido formularemos algunas indicaciones.
Antes, sin embargo, expondremos acerca del actual marco normativo del recurso en estudio a fin de indagar cuán necesarios son los cambios o perfeccionamiento requeridos.
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Los autores coinciden en que la iniciativa, para ampliar el ámbito de tutela del tradicional recurso de amparo a otros derechos y garantías distintas a la libertad personal, surgió durante el gobierno del presidente Allende, a consecuencia de los serios quebrantamientos del Estado de Derecho, según formales denuncias que constan en acuerdos de la Cámara de Diputados y del Pleno de la Corte Suprema1.
Es en esta contingencia que los parlamentarios de la época Sergio Onofre Jarpa, Sergio Díez, Mario Arnello, Gustavo Lorca y Luis Undurraga, conciben la idea de dotar a derechos como el de propiedad, de reunión, de opinión y otros afectados por los actos irregulares de la Administración, de un instrumento de defensa rápido y eficaz.
Para poder concretar esta iniciativa en un proyecto de reforma constitucional, los congresales mencionados, solicitaron colaboración de docentes universitarios.
Uno de los informes fue elaborado por una Comisión del Departamento de Derecho Público de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, la cual propuso incorporar un nuevo precepto a la Constitución de 1925, destinado a ampliar el recurso de amparo2.
La propuesta referida no consideraba entre los prosibles causantes de agravios a los particulares. Por otra parte, excluía expresamente como posibles autores de los mismos al Congreso Nacional, al Tribunal Constitucional, al Tribunal Calificador de Elecciones, al Poder Judicial y a la Contraloría General de la República.
En lo que atañe a los derechos tutelados, en cambio, la moción alcanzaba a todos los contemplados en el Capítulo III de la Carta de 1925.
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Simultáneamente, los profesores Jaime Navarrete Barrueto y Eduardo Soto Kloss, de la Universidad Católica, abocados al mismo propósito, proponían un texto alternativo3.
Los derechos tutelados se extendían, sin exclusión, a todos los contemplados en el Capítulo III de la Constitución de 1925 y cualquiera podría ser el causante de su agravio.
Este fue el proyecto escogido por los parlamentarios para ser presentado como moción de reforma constitucional4.
La exposición de motivos de los proyectos precitados es sumamente explícita y puede sintetizarse en los siguientes puntos:
1) Existen derechos fundamentales inherentes a todos los hombres y que el Estado solo se limita a asegurar y garantizar;
2) En un Estado de Derecho todos los derechos humanos deben ser debidamente garantizados en su ejercicio;
3) El ordenamiento vigente sólo contempla un recurso eficaz para proteger la libertad personal; y
4) Se precisa, en consecuencia, la incorporación de un instrumento rápido y eficaz para la tutela de los demás derechos5.
Aunque el proyecto referido quedó incorporado en los Boletines de las Cámaras, no alcanzó a discutirse por el advenimiento del Pronunciamiento Militar.
Será en la CENC donde se retomó la iniciativa de los congresales mencionados.
Al finalizar la Sesión Nº 213 (20-5-1976), el Presidente de la Comisión, don Enrique Ortúzar, propuso dejar para la próxima reunión, a la cual asistiría como invitado el Ministro de Justicia, don Miguel Schweitzer, la iniciación del debate acerca de la ampliación del recurso de amparo.
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El profesor Evans solicitó que se tomara como referencia la moción que en el año 1972 habían presentado al Congreso Nacional los Senadores Sergio Díez y Sergio Onofre Jarpa.
Después de dar lectura al texto en referencia, el señor Evans explicó que el proyecto mantiene el recurso de amparo en materia de libertad personal, pero establece un nuevo recurso, "al cual habría que dar otro nombre, el de protección, para el resto de las garantías constitucionales" (pág. 19).
La Comisión acordó tomar como base para el debate el texto propuesto. En la Sesión Nº 214 (25-5-1976) se discutió en forma general el proyecto de los ex-congresales y a través de lo expresado durante el debate quedó de manifiesto que los señores comisionados no tenían claridad acerca del alcance de la nueva institución.
La siguiente intervención de don Enrique Evans constituye un ejemplo expresivo de ello: "La verdad es que la Comisión está presentándole (al Ministro de Justicia) un cuadro extraordinariamente improvisado, porque trata el tema sobre la base de un proyecto demasiado genérico, que se concibió en un momento de extrema exaltación y nerviosismo" (pág.11).
Con igual sinceridad, el Ministro Schweitzer expresó que no quería participar en el debate dando opinión sobre un tema "que no ha estudiado, que no se ha detenido a pensar y que está abordándolo sólo en este momento" (pág. 14). Por otra parte, es notoria la carencia de metodología de la Comisión para tratar el tema. Por ejemplo, las citas que los comisionados hacen de la legislación extranjera se formulan fuera de todo contexto, y contribuyen, por lo mismo, a dar al debate un carácter más bien coloquial que jurídico.
Desde luego, cabe puntualizar que existió consenso en la Comisión para estudiar lo que en esta etapa se calificaría como "una ampliación del recurso de amparo". Cierto es que el señor Evans ya planteó la necesidad de crear un recurso diferente "que llamaría recurso de protección"" (pág. 9)6.
El único comisionado que expresó ciertas reservas sobre el particular fue don Alejandro Silva Bascuñán, para quien "organizado debidamente lo contenciosoadministrativo y reconocida como función propia de los Tribunales la de resolver ellos mismos todo problema que surja de la vulneración o quebrantamiento de las libertades y derechos que la Constitución establece, el recurso propuesto pudiera no ser necesario" (pág. 5).
Acerca de la naturaleza y finalidades del recurso existen importantes apreciaciones: "es un procedimiento de emergencia, por decirlo así, que tiene por objeto lisa y llanamente, mientras se discute ante la justicia ordinaria en forma lata el problema planteado, restablecer el imperio del derecho que ha sido afectado". (E. Ortúzar, pág. 6).
Por su parte, don Enrique Evans concibe este recurso como "similar al de amparo respecto de otras determinadas garantías constitucionales, de libertades y derechos que están en la Carta Fundamental, que permite la solución rápida, eficaz, de unPage 163 atropello que se está produciendo y que afecta el ejercicio de una de esas libertades, garantías y derechos constitucionales" (pág. 9).
En lo que atañe a la determinación de los causantes del agravio que posibilite la interposición del recurso, don Alejandro Silva estimó que "el Parlamento no podría ser considerado como una autoridad política o administrativa para los efectos del precepto, porque cabe considerar que en su funcionamiento tiene la representación de la voluntad nacional; y no parece tampoco que, dentro del sistema de independencia de los Poderes, algún acto del Congreso y no del legislador pudiera estar dentro del sistema que se va a consagrar en este artículo" (pág. 4).
El mismo comisionado estimó que tampoco el ataque podría venir de los propios tribunales, "porque los tribunales están hechos precisamente para la protección de los derechos, y poseen todo un régimen de jerarquía y de organización que permite dentro de su propio seno poner término o precaver cualquier atropello contra derechos fundamentales" (pág. 5).
En contrario opinó don Enrique Ortúzar para quien el Congreso o una de sus ramas podría ser causante de agravio en el evento de que, "actuando fuera de la esfera de los mecanismos de generación de la ley, atentara contra ciertos derechos básicos de las personas. Del mismo modo un Juez que sin que se haya incoado un proceso, donde naturalmente pueden tener lugar los recursos que la ley establece, lisa y llanamente atente contra el derecho de propiedad dictando una resolución abusiva, violando el domicilio de un ciudadano cualquiera" (pág. 6).
Posteriormente, el señor Presidente, al sintetizar el debate de la Sesión, expresa: "parece que también hubiera consenso en el sentido de que este recurso de amparo pueda ejercerse respecto de cualquier acto u omisión, arbitrario o ilegal, sea de la autoridad política o administrativa o de quienquiera" (pág. 9).
El señor Evans expresa que no hay necesidad de decirlo. "Toda persona puede ser perturbada en el legítimo ejercicio de los derechos tales y/o cuales. ¿Por quién? La Constitución no dice nada, porque el perturbador puede ser cualquiera autoridad u otro particular".
El señor Ortúzar concluye: "si no se dice nada, se entiende que naturalmente puede tener...
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