Control de constitucionalidad de la reforma constitucional
| Autor | Francisco Zúñiga Urbina |
| Cargo | Profesor de Derecho Constitucional, Universidad Central de Chile |
| Páginas | 416-434 |
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Control of constitutionality of the constitutional reform
El tema que nos convoca en esta ocasión es el "Control de Constitucionalidad de la Reforma Constitucional", es decir, determinar el alcance de este control en cuanto al tipo de inconstitucionalidad a declarar, control encomendado al Tribunal Constitucional en virtud del artículo 93 Nos 3º y Nº 5º de la Constitución Política de la República (C.P.R.).
El tema plantea de modo directo varios tópicos muy trascendentales y de vivo debate en la doctrina nacional y en el Derecho Comparado, a saber: la existencia o no de límites jurídicos o positivos autónomos internos procesales o adjetivos (de tipo temporal) y sustanciales o materiales (implícitos o explícitos) al Poder Constituyente derivado, más allá del específico procedimiento y sus quórum ordinario y extraordinario de "Reforma Constitucional" del Capítulo XV (límite procesal formal).1 Para un sector de la doctrina el Poder Constituyente originario y/ o derivado tiene límites que arrancarían del Capítulo I de "Bases de la Institucionalidad" y en especial del artículo 5º inciso segundo que consagra la función limitativa de los derechos frente al poder público; límites que en lo concerniente al Poder Constituyente derivado se originan en las normas iusfundamentales, que disponen: el ejercicio de la soberanía (poderes constituidos en una hipótesis mínima) tiene como límite los "derechos esenciales" que emanan de la "naturaleza humana"; derechos fundamentales y por remisión, de los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales ratificados y vigentes, en virtud del párrafo segundo del artículo 5º inciso segundo de la Constitución.2
El tema tiene extraordinaria gravitación, ya que los sistemas de Jurisdicción Constitucional están montados sobre la quiebra del principio de separación de poderes (Cappelletti), precisamente para salvar este principio, estableciendo un centinela del reparto de poderes efectuado por la Constitución. Sin embargo, Page 417 que un sistema de Jurisdicción Constitucional disponga el control de constitucionalidad de la reforma constitucional como ocurre en América Latina con Bolivia, Colombia, Costa Rica, Panamá, ello redunda en situar a esta Judicatura como "poder constituido" en el seno del Poder Constituyente; lo que explica el temprano empleo de la doctrina de las "cuestiones políticas" sustantivas en América del Norte para sustraer a la reforma constitucional del campo de "revisión judicial de legislación". También es un botón de muestra la crítica reciente, construida al calor de la tradicional doctrina de las "cuestiones políticas", que en Argentina plantea la sentencia de "nulidad" de la Corte Suprema en el caso Fayt de 1999 referida a dos disposiciones incorporadas por la reforma constitucional de 1994 (artículo 99 inciso 4, párrafo 3 y disposición transitoria undécima).3
Finalmente, un tema no menor a abordar en sus coordenadas elementales por ahora es la pertinencia de la doctrina de las "cuestiones políticas" como límite sustantivo y bastante abierto al control de constitucionalidad.
Nuestro planteamiento, expuesto con anterioridad en diversos trabajos, es que el control de constitucionalidad de la reforma constitucional encomendado al Tribunal Constitucional es un control de constitucionalidad preventivo y represivo según el caso, y facultativo, puramente formal, quedando excluido del control constitucionalidad las infracciones configuradoras de vicios de inconstitucionalidad material e inconstitucionalidad competencial, lo cual engarza con nuestro predicamento primitivo en orden a que el Poder Constituyente derivado no tiene límites jurídicos o positivos autónomos internos, procesales (temporales) y sustantivos o materiales en la Constitución o por remisión en el Derecho Internacional Convencional que sean objeto de justiciabilidad.4
En efecto, en nuestra lectura de las normas iusfundamentales concernidas en el debate sobre los supuestos límites jurídicos o positivos, autónomos o internos al Poder Constituyente, en especial del artículo 5º inciso segundo de la Constitución, es que tal cláusula consagra una norma de conducta, específicamente una norma de principio en orden a que el ejercicio de la soberanía (poderes constituidos) reconoce como "limitación el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana", norma que junto a una abstrusa filiación iusnaturalista, nada agrega a la función limitativa del poder político estatal que de suyo poseen los derechos humanos en general y los derechos fundamentales en particular y Page 418 muy especialmente los derechos civiles. El párrafo siguiente adicionado al inciso segundo por la reforma constitucional de 1989, promulgada mediante la Ley Nº 18.825, es una importante garantía institucional genérica, que encomienda a los órganos del Estado (supremos y no supremos) los deberes: negativo de respeto y positivo de promoción de los derechos fundamentales y derechos humanos establecidos en tratados internacionales ratificados y vigentes.
Tales normas de conducta (normas de principio) se acoplan al "estatuto del poder" de la Constitución, de suerte que la garantía de supremacía, valor normativo y eficacia normativa del artículo 5º inciso 2º en relación al control de constitucionalidad, está ligada al cuadro competencial asignado al Tribunal Constitucional que como es obvio arranca directamente de la Constitución. No resulta posible deducir de estas normas de filiación iusnaturalista un "poder explícito" o "poder implícito" a favor del Tribunal Constitucional para ejercer un control de constitucionalidad completo, ya que este órgano tiene competencia tasada y un lugar o posición institucional definida en la democracia constitucional como garante o custodio de la Constitución; obra ésta del Poder Constituyente originario y derivado.
Por último, la vieja doctrina de las "cuestiones políticas" que constituye una verdadera hidra en el Derecho Público, tiene diversas expresiones como la tradicional distinción entre actos gubernativos o políticos y actos administrativos proveniente del Derecho Público francés, o la no justiciabilidad de las "cuestiones políticas" sustantivas (political questions) proveniente del Derecho Público norteamericano, y de notable implantación en nuestra América; también encuentra un tibio eco en la doctrina acerca de las "cuestiones de mérito" o prudencia política recepcionada en nuestra jurisprudencia constitucional, y que importan un límite sustantivo a la justiciabilidad, y que es expresión de un muy necesario self restraint o autolimitación del poder del Tribunal Constitucional, establecido por esta Judicatura a través de un paradójico ejercicio de activismo judicial.5
El actual artículo 93 Nos 3º y 5º de la Constitución vigente que estatuye la competencia de control de constitucionalidad de la reforma constitucional tiene su origen en la necesidad de dotar al Tribunal Constitucional de un control de constitucionalidad de todos los conflictos de carácter "jurídico-constitucional" que surjan entre los poderes públicos, según lo expresa el informe de la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución (Anteproyecto Constitucional y sus Page 419 Fundamentos, Edit. Jurídica, p. 245). De este modo, los anteproyectos de la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución y del Consejo del Estado proponen dotar al Tribunal Constitucional de este control de constitucionalidad de la reforma constitucional.
Subyace a esta innovación del Constituyente autoritario de 1980 la particular o prejuiciada lectura realizada de la experiencia institucional del Tribunal Constitucional incorporado por la "gran reforma" de 1970, promulgada mediante Ley Nº 17.284, en virtud de la cual la novísima Judicatura Constitucional, que al no estar dotado de la atribución de heterocomponer los conflictos que surjan durante la tramitación de un proyecto de reforma constitucional, se declara incompetente frente al grave conflicto derivado del proyecto de reforma constitucional sobre "Áreas de la Economía". El mencionado conflicto constitucional es sobradamente conocido y resulta dramático en cuanto reflejo de una crítica situación político-institucional de época, y que se encuentra perfectamente documentado (Silva Cimma, Silva Bascuñán y Evans de la Cuadra).6
Sólo es menester señalar para los efectos de esta ponencia, que con fecha 30 de mayo de 1973 el Tribunal Constitucional, resolviendo un requerimiento del Presidente de la República que impugnaba la forma como el Congreso Nacional despachó los vetos al proyecto de reforma constitucional sobre "Áreas de la Economía", declaró, en fallo de mayoría, su incompetencia absoluta para conocer de estos conflictos constitucionales entre poderes constituidos que ejerzan el Poder Constituyente. El conflicto sometido al Tribunal derivaba de interpretaciones divergentes en el iter constitutione del inciso primero del artículo 108 de la Constitución de 1925 que disponía que la reforma se somete a las "tramitaciones" de un proyecto de ley con las excepciones preceptivas.
Sin embargo, la "gran reforma" confirió al Tribunal Constitucional en el artículo 78 b), las atribuciones de: "a) Resolver las cuestiones sobre constitucionalidad que se susciten durante la tramitación de los proyectos de ley y de los tratados sometidos a la aprobación del Congreso" y "c) Resolver las cuestiones sobre constitucio-Page 420nalidad que se susciten con relación a la convocatoria al plebiscito, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan al Tribunal Calificador de Elecciones". Luego, la declaración de incompetencia del...
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