El control parlamentario del gobierno en funciones en España: la experiencia de la XI legislatura (2016)
| Autor | David Delgado Ramos |
| Cargo | Profesor-Tutor de Derecho Constitucional, Universidad Nacional de Educación a Distancia (Madrid,España) |
| Páginas | 183-219 |
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EL CONTROL PARLAMENTARIO DEL GOBIERNO
EN FUNCIONES EN ESPAÑA: LA EXPERIENCIA
DE LA XI LEGISLATURA (2016)*1
parliamEntary Control oF thE CarEtakEr govErnmEnt in spain:
thE ExpEriEnCE oF thE 11th tErm (2016)
david dElgado ramos**
Universidad Nacional de Educación a Distancia (Madrid, España)
davdelgado@madrid.uned.es.
Resumen: La interinidad gubernamental surgida tras las elecciones generales del 20 de diciembre
de 2015 en España, que debía ser breve en espera de la investidura y formación del nuevo Gobierno,
trajo consigo una situación inédita en la historia político-constitucional española: la permanencia en
funciones del Gobierno cesado durante casi un año.
Su excesiva duración, y el hecho de que tanto el poder legislativo se encontrase en funcionamiento
mientras que el poder ejecutivo estaba limitado, suscitó la controversia acerca del ejercicio de la función
parlamentaria de control a un gobierno en situación de interinidad, limitado política y jurídicamente.
Controversia aún no resuelta y que alcanzó su punto álgido con la interposición ante el Tribunal
Constitucional de un conflicto entre órganos constitucionales entre Poderes del Estado, el tercero de
nuestra historia constitucional y el primero interpuesto por el Parlamento.
A lo largo de este trabajo pretendemos analizar la controversia suscitada, la naturaleza del Go-
bierno en funciones y la función de control, además de un estudio de derecho comparado.
AbstRAct: The interim Government that emerged after the December 20th, 2015 general election
in Spain, which was to be brief in pending the investiture and formation of the new Government,
brought with it an unprecedented situation in the Spanish politic and constitutional history: the
permanency of a ceased Government for almost a year.
* Trabajo recibido el 23 de octubre de 2017 y aprobado el 6 de junio de 2018.
Una versión mucho más amplia de este trabajo ha sido recientemente publicada por la Editorial Aranzadi
dentro de la obra Problemas actuales del derecho parlamentario.
** Profesor-Tutor de Derecho Constitucional, Universidad Nacional de Educación a Distancia (Madrid,
España), Licenciado en Derecho y Licenciado en Ciencias Políticas y de la Administración por la Univer-
sidad Pontificia Comillas de Madrid-Icade (España), Doctor en Derecho por la Università degli studi di
Verona (Italia), Máster en Derecho Parlamentario, Elecciones y Estudios Legislativos por la Universidad
Complutense de Madrid (España).
Estudios Constitucionales, Año 16, Nº 2, 2018, pp. 183-220
ISSN 07180195
Centro de Estudios Constitucionales de Chile Universidad de Talca
“El control parlamentario del gobierno en funciones en España: la experiencia de la XI legislatura (2016)”
David Delgado Ramos
Estudios Constitucionales, Año 16, Nº 2
2018, pp. 183-220
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DaviD DelgaDo Ramos
Its excessive length, and the fact that both the legislative branch is located in running while the
Executive power was limited, gave rise to the controversy about the exercise of parliamentary control
function to a Government in situation of interim, limited political and legally.
Still an unresolved controversy and which reached its peak with the filing before the Constitutio-
nal Court of a conflict of powers between two of the State’s branches, the third in our constitutional
history and the first one being filed by the Parliament.
Throughout this work, we intend to analyze raised controversy, the nature of the acting
Government’s nature and the Parliaments function of controlling the Government’s performance, as
well as a study of comparative law.
PAlAbRAs clAve: Gobierno cesante, control parlamentario, conflicto, poder.
Key woRds: Caretaker government, parliamentary control, conflict, power.
1. introduCCión
La XI Legislatura en las Cortes Generales, la más breve de la historia demo-
crática1, ha conllevado la aparición de una experiencia insólita en las relaciones
Gobierno-Parlamento, que ni el Constituyente ni el Derecho Parlamentario
previeron o pudieron prever: un enconado debate en torno al posible control
parlamentario del Gobierno en funciones.
La dilación en la formación del Gobierno, en funciones desde el 21 de di-
ciembre de 20152, supuso que, tras la constitución de las Cámaras el 13 de enero
de 2016, el inicio de la actividad del legislativo no fuese parejo al del ejecutivo.
Esta situación conllevó que ambos poderes se encontrasen, por vez primera,
desacompasados, con un poder, –el Legislativo–, en plenitud de funciones y
otro, –el Ejecutivo– con sus funciones limitadas, en situación de prorrogatio.
Un escenario que se agravó con el paso de los meses, en los que se mantenía
la parálisis gubernamental mientras que el Parlamento se encontraba activo y
pleno de actividad.
Para el Gobierno, su permanencia en funciones, de honda limitación jurídica
y fáctica, le colocaba en una posición incómoda, toda vez que consideraba que,
dado que carecía de la confianza parlamentaria del Congreso, que provenía de
un Congreso extinto al haber caducado la X Legislatura, no debía someterse al
control parlamentario de una Cámara que no le había otorgado su confianza.
1 111 días en total, del 13 de enero al 3 de mayo de 2016. Curiosamente, la legislatura precedente, la
X Legislatura (13 diciembre de 2011-12 de enero de 2016), ha sido, en cambio, la de mayor duración.
2 El Gobierno español se mantuvo en prorrogatio desde el 21 de diciembre de 2015 hasta el 31 de octubre
de 2016, 316 días en total.
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El control parlamEntario dEl gobiErno En funcionEs En España:
la ExpEriEncia dE la xi lEgislatura (2016)
En suma, sin relación fiduciaria entre el Parlamento y el Gobierno no cabía la
posibilidad de ejercer el control parlamentario.
Para el Congreso de los Diputados, actor principal en lo relativo a la función
de control parlamentario y a la función legislativa, el planteamiento era diferen-
te, al considerar que, aunque el ejecutivo se encontrase en funciones a la espera
de la conformación de uno nuevo, existía Gobierno y que, por lo tanto, debía
someterse a su control, dado que la situación de interinidad gubernamental no
suspendía el ejercicio de la función de control. Si hay Gobierno, en definitiva,
debía haber control parlamentario al mismo.
Como consecuencia de esta confrontación entre el Ejecutivo y el Congreso,
se planteó a principios de junio, una vez disueltas las Cámaras, un conflicto entre
órganos constitucionales ante el Tribunal Constitucional, al objeto de dilucidar
si, en un contexto de Gobierno en funciones, el Parlamento encuentra limitada
su potestad de control parlamentario.
El objetivo de este trabajo consiste en estudiar esa cuestión, analizando el
rol del Gobierno en funciones y la praxis del control parlamentario durante la
brevísima XI Legislatura, al objeto de responder a la pregunta sobre si ha existido
control al ejecutivo por parte del Parlamento y, de ser afirmativa la respuesta,
examinar su alcance y consecuencias.
2. El gobiErno En FunCionEs
El Gobierno en funciones3, –que no en período electoral–4, como órgano
colegiado que se encuentra cesado5, está sometido a una fuerte limitación en
3 La explicación de este concepto, cuya denominación más propia debiera ser la de “cesante”, tal y como
lo define la Constitución, es aclarado por el diccionario de la Real Academia de la Lengua a partir de la
distinción entre los conceptos de “en función” y “en funciones”, siendo el primero entendido como “en
ejercicio de su cargo”, mientras que el segundo como “en sustitución de quien ejerce en propiedad el cargo”.
Además, existe la situación administrativa de “en prolongación de funciones”, que se produce cuando se
suprimen o modifican determinados órganos administrativos cuyo titular ostenta la consideración de alto
cargo. En este caso, y dado que los altos cargos son nombrados y cesados por un real decreto distinto del
de creación del órgano del que son titulares, la supresión o modificación de ese órgano no conlleva el cese
de su titular, que se mantiene en sus funciones hasta que se produzca su cese expreso por real decreto.
4 Convocadas las elecciones generales, se inicia el período electoral. El período electoral, tal y como se
establece en el artículo 1.2 de la Instrucción 2/2011, de 24 de marzo, de la Junta Electoral Central, sobre
interpretación del artículo 50 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, en relación con el obje-
to y los límites de las campañas institucionales y de los actos de inauguración realizados por los poderes
públicos en período electoral, es el comprendido entre la publicación del real decreto de convocatoria de
las elecciones y el día en el que se produce la votación. El Gobierno en período electoral goza todas las
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