Corte Suprema, consulta indígena y sistema de evaluación de impacto ambiental: Una relación que no termina de aclararse
| Autor | Edesio Carrasco Quiroga |
| Páginas | 187-223 |
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CORTE SUPREMA, CONSULTA
INDÍGENA Y SISTEMA DE
EVALUACIÓN DE IMPACTO
AMBIENTAL: UNA RELACIÓN QUE
NO TERMINA DE ACLARARSE
EDESIO CARRASCO QUIROGA*
RESUMEN: El trabajo comenta la sentencia de la Corte Suprema, de fecha 14
dígena reconocida en el Convenio N° 169 de la OIT, se encuadra plenamente
en los artículos 26 y siguientes de la Ley N° 19.300 que regulan la participa-
ción ciudadana en el SEIA. El autor critica el razonamiento utilizado por el
máximo tribunal por su criterio estrecho y formal al adoptar su decisión, pues
no ayuda a avanzar en una senda que privilegie la exibilidad y funcionalidad
de la evaluación ambiental. Asimismo, el autor propone, a partir de un Estado
unitario, vías de solución para que la participación indígena dentro del SEIA
dé certeza a los titulares de proyectos y cumpla, también, con los compromisos
internacionales asumidos por Chile, todo en base a la “diferencia esencial” que
dicha consulta, a la luz de lo resuelto por el Tribunal Constitucional, posee.
SUMARIO: I. Introducción. II. Síntesis de la sentencia (el fallo). 2.1 Alegaciones.
2.2 Corte de Apelaciones. 2.3 Corte Suprema. 2.4 Voto de Minoría. III. Comen-
tario. 3.1 Convenio N° 107 y N° 169: De la asimilación al reconocimiento. 3.2
Ley N° 19.253 de 1993 (Ley Indígena). 3.3 Tribunal Constitucional: Sentido y
aplicación de la consulta establecida en el Convenio N° 169. 3.4 Decreto N° 124,
de 15 de septiembre de 2009, de MIDEPLAN: Concepto y consecuencias de las
“medidas administrativas”. 3.5 Participación Ciudadana en el SEIA: Aspectos
esenciales. 3.6 Alternativas de solución. IV. Palabras Finales. Bibliografía Citada.
I. INTRODUCCIÓN
Durante el año 2010, buena parte de la discusión jurídico-ambien-
tal giró en torno a la implementación de la nueva institucionalidad
ambiental. Dicha reforma creó el Ministerio del Medio Ambiente
* Abogado P. Universidad Católica y Máster en Derecho (LL.M), Universidad de Cali-
fornia, Berkeley.
Sentencias Destacadas 2010
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(MMA), el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) y la Super-
intendencia del Medio Ambiente (SMA). Como parte del mismo
organigrama, durante el 2009 fue presentado el proyecto de ley que
crea los Tribunales Ambientales y a comienzos de 2011 fue ingresa-
do al Senado de la República el proyecto de ley que crea el Servicio
de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP). Ambos proyectos de
ley son complementarios a la institucionalidad ambiental surgida a
partir de la Ley N° 20.417 y comienzan a cerrar un proceso inicia-
do el año 2008.
Sin perjuicio de la importancia de esta nueva arquitectura ambien-
tal, aunque algunos la catalogan de “enjambre ambiental”1 por el
nuevo “mapa burocrático” creado, lo concreto es que al margen de
este proceso de reforma institucional, otros asuntos, también de
relevancia ambiental, acapararon la agenda pública del país durante
el año 2010. Uno de ellos es la situación de los pueblos indígenas.
Si bien esta es una materia que escapa a lo estrictamente ambiental,
pese al carácter sociocultural que el medio ambiente posee, no hay
duda que de un tiempo a esta parte ha habido un aumento de la li-
tigiosidad cuando las comunidades indígenas han sido parte de pro-
cesos seguidos ante el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental
(SEIA). Lo anterior se explica por varias razones, pero una de ellas
tiene su origen en las normas que dispone el Convenio N° 169 de
la OIT (el Convenio) sobe Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes de 1989, cuya vigencia en Chile data del 15 de sep-
tiembre de 2009. Dichas normas se re eren, en lo que importa para
efectos de este trabajo, a la forma de participación de las comuni-
dades indígenas en aquellas decisiones que los incumban o puedan
interesar, todo en relación a lo dispuesto en la consulta establecida
en los artículos 6° N° 1 letra a) y N° 2; y, 7° N° 1 oración segunda
del Convenio2.
1 P (2010), p. 24.
2 El Convenio dispone, en lo referido a dichas normas, que: “Artículo 6°. 1. Al aplicar
las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) consultar a los pue-
blos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus
instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o adminis-
trativas susceptibles de afectarles directamente. 2. Las consultas llevadas a cabo en apli-
cación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a
las circunstancias, con la nalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento
acerca de las medidas propuestas”. Por su parte, el artículo 7° N° 1 dispone en su
oración segunda que: “Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación,
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Corte Suprema, consulta indígena y sistema de evaluación de impacto ambiental... / Edesio Carrasco Quiroga
Como bien lo mani esta Maximiliano Prado, a diferencia de otros
desafíos colectivos que nuestro país enfrenta, como la superación de
la pobreza, el modelo de desarrollo económico y el perfeccionamien-
to de nuestro sistema democrático, en materia indígena no parece
existir un grado de consenso que permita vislumbrar “alternativas
posibles de solución”3. Existen visiones que se contraponen radical-
mente, lo que unido a una ideologización extrema, a reduccionismos
simplistas y a una creciente desinformación, hace difícil avanzar en
una problemática que requiere una solución urgente de Estado.
Pese a lo anterior, en materia jurídica la cuestión indígena no es un
asunto nuevo. Valiosos trabajos en el último tiempo han intentado,
especialmente por las implicancias del Convenio en Chile y otros
asuntos conexos, dar luces respecto a esta situación. Así, y a partir
de visiones distintas, destacan los trabajos de Aylwin4, Contesse y
Lovera5, Díaz6, Donoso7, Fernández8, González9, Montt y Matta10,
Prado11, Precht y Aylwin12, Tallar13, Yáñez y Molina14, y el Informe
estudios, han contribuido a precisar los contornos del derecho de
nuestros pueblos originarios en Chile y a dotar de cierta sustancia
jurídica las pretensiones de las etnias en la toma de decisiones en
diversos ámbitos de nuestro país.
La forma en que nuestro máximo tribunal entiende la participación
de los pueblos originarios en el SEIA y cómo la evaluación ambien-
aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional
susceptibles de afectarles directamente”. Hemos citado estas normas del Convenio
pues son ellas las únicas que a la luz de la sentencia del Tribunal Constitucional, de
nuestro derecho. Es decir, no necesitan de otra norma para producir sus efectos en el
ordenamiento jurídico chileno.
3 P (2004), p. 5.
4 A Comp. (2001).
5 C et al. (2010).
6 D (2006).
9 G (2010) .
10 M et al. (2011).
11 P, ob. cit.
12 G (2010).
13 P et al. (2010).
14 Y et al. (2008).
15 Disponible en http://biblioteca.serindigena.org/libros_digitales/cvhynt/.
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