?Cuanto cuesta la densificacion? La relacion entre la densidad y el costo de proveer servicios urbanos basicos en Brasil, Chile, Ecuador y Mexico. - Vol. 43 Nbr. 130, September - September 2017 - EURE-Revista Latinoamericana de Estudios Urbanos Regionales - Books and Journals - VLEX 694768441

?Cuanto cuesta la densificacion? La relacion entre la densidad y el costo de proveer servicios urbanos basicos en Brasil, Chile, Ecuador y Mexico.

Author:Libertun, Nora
Position:Ensayo
 
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RESUMEN | La relacion entre el gasto municipal per capita en servicios urbanos basicos y la densidad de poblacion urbana no es lineal, y alcanza niveles de gastos optimos en densidades cercanas a 9.000 habitantes por kilometro cuadrado. El 85% de los municipios de Brasil, Chile, Ecuador y Mexico estan por debajo de este nivel ideal de densidad. Estos hallazgos indican que las politicas que promueven la urbanizacion y densificacion de las ciudades intermedias pueden tener importantes beneficios respecto a la reduccion de los gastos municipales.

PALABRAS CLAVE | urbanizacion, servicios urbanos, ciudades intermedias.

ABSTRACT | The relationship between per capita municipal spending on basic urban services and urban population density is not a linear one. The optimal density level that minimizes spending in urban services is close to 9,000 inhabitants per square kilometer. In Brazil, Chile, Ecuador and Mexico, 85% of the municipalities find themselves below the ideal density level. The findings of this article suggest that policies that promote urbanization and densification of intermediate cities can have significant benefits in reducing municipal expenditures.

KEYWORDS | urbanization, urban services, intermediate cities.

Introduccion

Las ciudades densas son una opcion racional para un mundo cada vez mas urbanizado, donde las preocupaciones acerca de la sostenibilidad ambiental y la expansion urbana son primordiales (uN-Habitat, 2012). Entre sus muchas ventajas, las ciudades densas ayudan a preservar las tierras fertiles para usos rurales (Jenks & Burgess, 2000), disminuir los tiempos dedicados a traslados (Gaigne, Riou & Thisse, 2012) y contribuyen a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (Stone, Mednick, Holloway & Spak, 2007). Ademas, la densidad se correlaciona positivamente con la acumulacion de capital humano (Glaeser, 1999), la tasa de innovacion (Carlino, Chatterjee & Hunt, 2007), la productividad del trabajo (Ciccone & Hall, 1996) y la inclusion social (Burton, 2000), siendo la aglomeracion de actividades economicas en el territorio un factor determinante de la formacion de concentraciones humanas (Krugman, 1991). En general, las areas de mayor desarrollo economico estan representadas como un sistema de economias polarizadas vinculadas a una aglomeracion central (Scott, 2006). Por estos motivos, y en la busqueda de integrar las politicas de desarrollo economico con objetivos ambientales y sociales, se promueve la densificacion urbana en paises tanto desarrollados como en vias de desarrollo. Las Naciones Unidas (uN-Habitat, 2012), el Banco Mundial (World Bank, 2014a), la Organizacion para la Cooperacion y el Desarrollo Economicos (OECD, 2012) y el Banco Interamericano de Desarrollo (Inter-American Development Bank [IADB], 2013), entre otros, apoyan la densificacion urbana. Los planes de desarrollo de varios paises, como por ejemplo Mexico (2013), Colombia (2011), China (2011) y Sudafrica (2012), tambien abogan por una mayor densidad urbana. Incluso los planes de desarrollo de ciudades consideradas densas, como Londres (2013), Nueva York (2011) y Monterrey (2011), aplican politicas explicitas para aumentar su densidad.

No obstante, mantener poblaciones densas tiene sus costos. La densidad urbana aumenta los precios de la tierra (Glaeser, Kolko & Saiz, 2001), de los salarios (Wheaton & Lewis, 2001), de la congestion (Wheaton, 1998), e incrementa la tasa de criminalidad (Glaeser & Sacerdote, 1999). Aun no es claro su impacto en el gasto publico. Algunos estudios muestran que la densidad se relaciona con ahorros en la proteccion contra incendios, recoleccion de residuos y servicios de educacion (Bollinger, Berger & Thompson, 2001). Pero otros correlacionan la densidad con deseconomias de escala para esos mismos servicios (Abrate, Erbetta, Fraquelli & Vannoni, 2012). Incluso en otros estudios, no se atribuye ningun impacto a las altas densidades sobre el gasto en proteccion contra incendios y recoleccion de residuos solidos; pero se indica que si contribuyen a reducir los gastos en servicios de policia y educacion y en la construccion de nueva infraestructura y carreteras (Carruthers & Ulfarsson, 2003, 2008). Por ultimo, otros proponen una relacion en forma de U entre densidad y gasto, sugiriendo que pasada cierta densidad optima, los gastos aumentan (Holcombe & Williams, 2008; Ladd, 1992).

Ademas, la densidad de la poblacion puede ser endogena al gasto en servicios publico, lo cual la actual literatura desconoce al asumir que el gasto en servicios es funcion lineal de la densidad. Bajo condiciones favorables, el proceso de aglomeracion poblacional incrementa la demanda por servicios basicos, cuya provision es financiada por los gobiernos locales. Sin embargo, tambien es posible el caso inverso, y que los residentes se muden a aquellos municipios que ofrecen servicios urbanos basicos, puesto que una mayor oferta de servicios se traduce en niveles mas altos de bienestar social y una calidad de vida mas elevada, incentivando a poblaciones rurales a emigrar a zonas urbanas, densificandolas en el proceso. La historia urbana de America Latina ofrece ejemplos especificos para ambos escenarios: la densificacion genera inversiones en infraestructura de servicios urbanos basicos, como en los programas de mejoramiento de barrios en Brasil (Brakarz, Greene & Rojas, 2002). Por el contrario, las inversiones en infraestructura de servicios urbanos basicos tambien generan densificacion, con Brasilia como el ejemplo canonico de las ciudades planificadas. Asimismo, la cobertura de los servicios urbanos basicos puede ser incompleta, lo cual es el caso en los paises en desarrollo. Por ejemplo, cerca de un tercio de la poblacion urbana de America Latina carece de algun servicios urbano basico (Bouillon, 2012), siendo este un desafio para los pequenos gobiernos municipales recientemente incluidos en la expansion de las areas metropolitanas (Campbell, 2012). Y, sin embargo, la inmigracion urbana no merma (Feler & Henderson, 2011). Si nos guiamos por la historia, la falta de servicios urbanos basicos no frena el crecimiento de la poblacion urbanizada de America Latina, sino mas bien propicia la provision de estos servicios mediante arreglos informales.

La urbanizacion de America Latina expone la endogeneidad y falta de universalidad en la cobertura de los servicios urbanos basicos. Entre 1960 y 2010, la proporcion de la poblacion urbana de America Latina aumento de 50% a 80%, una tasa de urbanizacion mas alta que la de Europa e igual a la de Estados Unidos (World Bank, 2014b). La cantidad de ciudades densas tambien aumento notablemente: mientras que en 1950 el numero de ciudades con mas de 500.000 habitantes era 12, hoy es 125. Como era de esperarse, este crecimiento vino acompanado por un aumento en la demanda de servicios urbanos basicos y en el numero de municipios responsables por su prestacion (BID, 2013). Sin embargo, la capacidad fiscal de los municipios no ha crecido lo suficiente (Bonet, De la Cruz & Fretes, 2013), llevando a una urbanizacion con graves deficits. Hoy en dia, la brecha de prestacion de servicios basicos es considerable: mas de 13 millones de residentes urbanos carecen de acceso a fuentes mejoradas de agua, y 64 millones carecen de servicios de saneamiento en sus viviendas (World Bank, 2014b). Cerrar la brecha de la demanda de servicios de agua para el ano 2030 tendra un costo de mas de us$ 100 mil millones, mientras que se necesitan otros us$ 79 mil millones para cerrar el deficit de saneamiento actual (Corporacion Andina de Fomento [CAF], 2013).

En este contexto, cabe preguntarse como los patrones de crecimiento urbano actuales impactan en los costos de provision de servicios urbanos basicos. ?Acaso los municipios mas densos tienen una mejor cobertura de servicios urbanos basicos? ?Como impacta la densidad de un municipio en su gasto per capita en servicios urbanos basicos? La contribucion principal de este estudio es responder a estas preguntas para America Latina, tomando en consideracion que la cobertura de servicios urbanos basicos actual es incompleta--el 100% del gasto se distribuye en menos del 100% de la poblacion--y que existe una condicion de endogeneidad entre la densidad de poblacion y el gasto en servicios. En el estudio, modelamos el gasto de servicios urbanos basicos en funcion de su demanda y de sus costos, teniendo en cuenta los niveles de cobertura reales; e incorporamos datos climaticos como variables instrumentales para establecer el efecto causal del aumento de la densidad sobre el gasto municipal. Ademas, utilizamos datos de paises en desarrollo, donde estos temas aun no han sido estudiados en profundidad.

Los datos de este estudio constan de un panel de aproximadamente 17.000 observaciones, referidas a 8.585 municipios de Brasil, Chile, Ecuador y Mexico, en los anos 2000 y 2010. La informacion estadistica respectiva a la decada anterior (1990) presenta deficiencias en su recopilacion y no se incluyo en el presente estudio. Consideramos tres servicios urbanos basicos cuya prestacion es organizada y financiada por los gobiernos municipales: agua, alcantarillado y recoleccion de residuos. El analisis incorpora unicamente estos servicios por tres razones. En primer lugar, la disponibilidad de informacion con suficiente comparabilidad entre paises; otros servicios urbanos, como areas verdes y cuidados de espacios publicos, no cuentan con informacion estadistica desagregada que permita realizar comparaciones confiables. Segundo, otros servicios, tales como la educacion y la salud, suelen ser provistos por distintos niveles de gobierno, el sector privado, o directamente por el propio hogar. Finalmente, estos tres servicios son, en terminos de las finanzas publicas municipales, de relevancia considerable. En los paises considerados en este estudio, los municipios gastan aproximadamente una septima parte de su presupuesto en ellos (vease grafico C en la tabla 1)...

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